Recibido: 20/12/2025 Aceptado:
2/06/2026
The right to mobility and its
relationship to land transportation: constitutional perspectives (Review)
Ghislayne Angelica Fajardo Sánchez. Estudiante
de Derecho de la Universidad Técnica de Machala. Ecuador. [gfajardo4@utmachala.edu.ec] [https://orcid.org/0000-0002-3688-7032]
Diego Paul Malla Armijos. Estudiante de Derecho de la
Universidad Técnica de Machala. Ecuador. [dmalla1@utmachala.edu.ec] [https://orcid.org/0000-0002-9446-8725]
Armando Rogelio Durán Ocampo. Magister en Ciencias Jurídicas.
Coordinador de Titulación de la carrera de Derecho. Coordinador de la Maestría
en Derecho. Mención Derecho Penal y Criminología. Profesor Titular de la
Universidad Técnica de Machala. Ecuador. [aduran@utmachala.edu.ec]
[http://orcid.org/0000-0002-9524-0538]
Resumen
El derecho a la movilidad se
relaciona, entre otros aspectos, con el tránsito terrestre, por cuanto permite
la articulación territorial y la tutela de múltiples derechos que se desarrollan
o practican en los espacios públicos urbanos y rurales. Este estudio tiene como
objetivo relacionar los fundamentos constitucionales del derecho a la movilidad
en el elemento del tránsito terrestre con las posibles limitaciones práctico-jurídicas
derivadas del ejercicio de las potestades estatales de regulación, lo que se
ejecuta bajo un enfoque cualitativo y con apoyo en los métodos de revisión
documental y análisis-síntesis. Se pudo concluir que existen tensiones
jurídico-constitucionales entre las prácticas de regulación del tránsito
terrestre y múltiples derechos humanos que pueden resultar afectados como el de
la libre circulación, la presunción de inocencia, la propiedad, entre otros. Esto
es especialmente notorio en el contexto de los controles operativos de tránsito
y las medidas adoptadas en los estados de excepción frecuentemente declarados
en el Ecuador.
Palabras
clave: Derecho a la movilidad; tránsito terrestre; control
operativo de tránsito; constitucionalidad
Abstract
The right to
mobility is related, among other aspects, to land transportation, as it enables
territorial organization and the protection of multiple rights that are
developed or practiced in urban and rural public spaces. This study aims to
relate the constitutional foundations of the right to mobility in the context
of land transportation to the possible practical and legal limitations arising
from the exercise of state regulatory powers. This is carried out using a
qualitative approach and supported by methods like documentary review and
analysis-synthesis. It was concluded that there are legal and constitutional
tensions between land transportation regulation practices and multiple human
rights that may be affected, such as freedom of movement, the presumption of
innocence, and property rights, among others. This is especially noticeable in
the context of traffic enforcement operations and the measures adopted during
the states of emergency frequently declared in Ecuador.
Key words: Right to
mobility; land transportation; operational traffic control; constitutionality
Introducción
La movilidad es un asunto cada vez
más relevante por su vínculo con elementos urbanos, rurales y medioambientales
en general. Los planes de infraestructura de transporte consideran siempre las
variables relacionadas con la movilidad humana, pues ello garantiza la
articulación territorial (Quintero et al., 2025; Pérez, 2023). La mayor
extensión de las redes de infraestructura ha traído consigo una mayor
dispersión urbana, lo que a su vez conduce al incremento del uso de medios de
transporte como el automóvil para poder cubrir las distancias. Sin embargo, a
la par que esta situación contribuye al desarrollo de las ciudades o
comunidades, demanda mayor consumo energético e incrementa la exclusión social,
trayendo consigo la necesidad de potenciar el transporte público o en masa (Gil-Alonso
et al.,
2023).
Todas estas complejidades se coligan
al imperativo de regulación y control del transporte terrestre. En efecto, a
medida que aumenta la demanda de conexión interna, de movilidad humana y de
tráfico de bienes, la administración tiene que intervenir y establecer las
cotas que garanticen el ejercicio sostenible de todos los derechos conexos (Guerrero,
2023). En este sentido, señalan Gil-Alonso et al. (2023) que la dimensión
contemporánea del desplazamiento conlleva a un enfoque mucho más amplio del
mero ordenamiento territorial, porque el derecho administrativo debe encontrar
un punto de equilibrio entre la sostenibilidad del transporte terrestre y el
tránsito con las formas de movilidad y micromovilidad que se desarrollan para
satisfacer las urgencias de los habitantes.
Existe en este ámbito una creciente
sensación de control estatal que parece tratar a la movilidad más como un problema
de seguridad integral que como un derecho constitucional complejo. Así, cuando
se desarrollan operativos policiales intensivos, se hacen controles vehiculares
perfilados o se restringe el tráfico por diversos motivos. Se considera que
puede vulnerarse el derecho a la libre circulación cuando se carece de una
motivación debida (Silva & Pérez, 2024). Esta dinámica de restricciones
genera una tensión estructural entre la función administrativa de control del
tránsito y el transporte terrestre frente a la garantía de los derechos
constitucionales.
En tal sentido, este estudio
pretende relacionar los fundamentos constitucionales del derecho a la movilidad
en el elemento del tránsito terrestre con las posibles limitaciones práctico-jurídicas
derivadas del ejercicio de las potestades estatales de regulación. De esta
forma puede analizarse no solo el fenómeno de las limitaciones al
desplazamiento físico de las personas no solo como una consecuencia
regulatoria, sino en relación con las condiciones materiales que la
posibilitan, lo que es parte del criterio constitucional debido a que la
armonización entre el control y la garantía de los derechos exige una lectura
que supere la lógica limitativa para orientarse a la justicia territorial y la
inclusión ciudadana.
Metodología
El presente estudio posee un enfoque
cualitativo, basado en los métodos de revisión documental y análisis-síntesis,
por cuanto se revisaron varios artículos científicos, libros y noticias
relativas a los controles de tránsito y las cuestiones jurídicas del derecho a
la movilidad, normas establecidas a nivel nacional y jurisprudencia
constitucional vinculante para sustentar los criterios vertidos. Posteriormente,
se integraron los hallazgos en un conjunto de reflexiones teórico-prácticas
para responder al objetivo central del trabajo. Se aborda el asunto desde tres
subtemas puntuales: el derecho a la movilidad desde la perspectiva
constitucional, los fundamentos constitucionales reguladores del tránsito
terrestre y las prácticas de control vehicular frente a derechos o principios
constitucionales.
El derecho a la movilidad en la
Constitución de la República del Ecuador
El derecho a la movilidad tiene dos
expresiones fundamentales: por un lado, se refiere a la libre circulación de
las personas por el país o, inclusive, la posibilidad de salir y entrar en él,
y por el otro, el establecimiento de su residencia con el disfrute de todos los
derechos asociados a ella. Como se observa, es comprensible considerar entonces
la movilidad como dos macro conceptos: la circulación y la migración, lo que se
desprende del artículo 66 numeral 14 de la Constitución de la República del
Ecuador (2008) al señalar entre los derechos de libertad: “el derecho a
transitar libremente por el territorio nacional y a escoger su residencia, así
como a entrar y salir libremente del país, cuyo ejercicio se regulará de
acuerdo con la ley” (p. 30).
El derecho a la movilidad se
desarrolla también como contenido del derecho a la ciudad, que tiene entre sus
dimensiones la gestión democrática, la función social y ambiental de la
propiedad y la ciudad, además del ejercicio de los derechos ciudadanos.
Descansa en los principios de sustentabilidad, justicia social, respeto a la
diversidad de culturas urbanas y equilibrio urbanidad – ruralidad, tal como
establece el artículo 31 de la Constitución de la República del Ecuador (2008).
Dentro de las culturas urbanas, es importante distinguir a una diversidad de
actores, como menciona Lefebvre (2013, como se citó en Gil-Alonso
et al.,
2023), donde se destaca: (a) el urbanismo desde la visión de los arquitectos e
ingenieros civiles, permeada por el formalismo o la estética de lo que esperan
los consumidores o usuarios; (b) el urbanismo de los administradores públicos
de la ciudad, que es tecnocrático, sistémico y funcionalista al punto de
enfocarse en elementos aislados según la necesidad puntual que se presente; y
(c) el urbanismo de los promotores, que tiene una finalidad lucrativa y de
valor de cambio que pretende la “felicidad” a través del consumo y la visión
paisajística que representa aquella.
Ciertamente la movilidad está
anclada con mucha fuerza al derecho a la ciudad, el que se materializa en torno
a la satisfacción de urgencias habitacionales y su conjugación con el
desarrollo social en todas sus esferas. La industrialización y la urbanización,
usualmente enfrentadas, tienen que convivir juntas siempre que tributen a favor
de la sociedad misma. No basta aplicar los métodos tradicionales de
organización empresarial o planificación administrativa sin atender a las
expectativas justas de la población urbana o rural.
Como se observa, los debates en
torno al derecho a la ciudad y el rol que representaría en la movilidad son
heterogéneos. Algunos se perfilan hacia la defensa de derechos conexos
relacionados con el hábitat (suelo, infraestructura, vivienda), mientras que
otros lo defienden más como una categoría política donde lo más relevante es el
ejercicio de los derechos civiles, sociales y económicos vinculados a ella
(asociación, economía, educación, salud). Sin embargo, es apreciable que todos
los defensores propugnan en común la idea de la libertad de movimiento dentro
de esos espacios, en mayor o menor medida, lo que constituye el núcleo de la
movilidad en sí.
Es preciso hacer al menos una breve
referencia sobre la función social y ambiental de la propiedad. La primera
descansa en el principio de solidaridad, de manera que su disfrute está
condicionado a la no afectación de los derechos de terceros y la relevancia del
interés colectivo (Guerrero, 2023). La segunda, por su parte, es mucho más
amplia porque no solo menciona la interacción entre los seres humanos, sino
también entre estos con su entorno, lo que implica un trasfondo generacional;
esta función ecológica busca ponderar entre la protección del derecho a la
propiedad frente a otros derechos humanos, sin conferir tampoco un papel
preponderante ni absoluto (Gil-Alonso et al., 2023).
Aplicando esto a la movilidad, es
ostensible que el ejercicio del derecho de propiedad sobre los espacios, sean
estos públicos o privados, no menoscaba el libre tránsito de las personas y
este contenido puede ser oponible a aquella como parte de la función
socioambiental. La Corte Constitucional del Ecuador (2021) ha coincidido en que
la función social implica una serie de obligaciones del propietario tendientes
a que la actividad del dominio cumpla con fines constitucionales, los cuales
serían garantizar el acceso equitativo a los derechos del buen vivir: la
propiedad, vivienda, educación, salud, recreación. De igual forma, reconoce que
la función ambiental consiste en respetar los derechos de la naturaleza,
preservar un ambiente sano y utilizar los recursos naturales de modo
sustentable para toda la sociedad ecuatoriana.
En cuanto a la residencia, como
elemento de la movilidad, hay que acotar que constituye también un concepto
asociado al de domicilio. Dominar esta perspectiva es importante porque en los
entornos residenciales tienen lugar las relaciones sociales primarias y algunos
estudios correlacionan la movilidad social con la experiencia que se tenga en
dichos entornos, dada la estructura espacial de las oportunidades. Inclusive,
el estudio de las migraciones también se ha evaluado desde la movilidad
residencial, sobre todo en ciudades grandes (Gil-Alonso
et al.,
2023).
La circulación de las personas hacia
dentro o fuera del país se produce por las diversas fronteras que constituyen
sus límites geográficos y, jurídicamente, el territorio. La emigración se
gestiona hacia el exterior, es decir, cuando una persona desea salir de su país
de origen para establecer su residencia en otro, mientras que la inmigración es
hacia dentro, o sea, cuando un extranjero quiere establecer su domicilio en
otro país distinto al suyo (Guerrero, 2023). Por obvias razones, cuando ese
flujo circulatorio se produce por tierra, la movilidad se interconecta con el
transporte terrestre y sus regulaciones propias. De modo que, al hablar de
movilidad es necesario referirse a todas sus dimensiones: (a) entradas y
salidas del país, (b) tránsito, (c) establecimiento y cambio de residencia y
(d) migración. Cabe recordar que la discriminación por razón de la condición
migratoria o de movilidad de una persona está refrendada por la Constitución de
la República (2008) en el artículo 11 numeral 2.
Por último, hay que analizar las
peculiaridades de las limitaciones del tránsito relacionadas con la
insuficiencia del transporte público en zonas rurales, por cuanto no se
garantizan adecuadamente los elementos de accesibilidad y equidad territorial
que forman parte del contenido del derecho a la ciudad previsto en el artículo
31 de la Constitución de la República del Ecuador (2008). Sucede que, si bien
existen numerosas estrategias de urbanismo y seguridad vial que miden factores
como: tiempos de viaje, medios y modos de transporte, entre otros que se
involucran para planificar la infraestructura vial, su conectividad y las redes
de transporte público colectivo, con frecuencia se ignora la necesaria conexión
entre las áreas urbanas y rurales que integran los territorios. Es evidente que
ello impacta en el ejercicio del derecho a la movilidad en igualdad de
condiciones, pues hay una dependencia del lugar de residencia frente a la posibilidad
efectiva de circular libremente y emplear para ello los medios facilitados por
las administraciones locales o territoriales.
El tránsito terrestre en Ecuador:
fundamentos constitucionales regulatorios
Según el artículo 262 numeral 3 de
la Constitución de la República del Ecuador (2008), una de las competencias
exclusivas de los gobiernos regionales autónomos es: “Planificar, regular y
controlar el tránsito y el transporte regional y el cantonal en tanto no lo
asuman las municipalidades” (p. 86). Como aún no se han creado de manera
efectiva los mentados gobiernos regionales, los municipios o cantones se
encargan de tales actividades. En efecto, el artículo 264 numerales 3 y 6 de la
Constitución de la República del Ecuador (2008), le
confiere a los gobiernos municipales las potestades de: “3. Planificar,
construir y mantener la vialidad urbana (…) 6. Planificar, regular y controlar
el tránsito y el transporte público dentro de su territorio cantonal” (pp. 86-87).
El análisis de los sistemas de
tránsito requiere examinar no solo la infraestructura física y la regulación
del flujo, sino también la eficacia de los procedimientos legales y
administrativos que garantizan la seguridad vial. En este contexto,
resulta fundamental considerar el impacto de las resoluciones normativas en los
derechos de los usuarios, así como la validez de los mecanismos de conciliación
como herramienta complementaria para la gestión de conflictos viales (Lamilla
& Romero, 2024).
Los gobiernos provinciales tienen
competencias exclusivas en otro ámbito, sobre los planes de ordenamiento
territorial de manera articulada con el resto de las estructuras de gobierno
nacional y descentralizado, como menciona el artículo 263 numeral 1 de la Constitución
de la República del Ecuador (2008), que incluye previsiones sobre los sistemas
de movilidad urbana y rural. Además, el sistema vial de ámbito provincial sin
tomar en cuenta las zonas urbanas es planificado, construido y mantenido por los
gobiernos provinciales, aunque no se especifica si existen las facultades de
regulación y control, previstas en el numeral 2 del artículo 263 de la Constitución
de la República del Ecuador (2008), que sí se refiere a este ámbito.
Es necesario tener en cuenta que el
transporte se relaciona con otros derechos y regímenes generales que establece
la Constitución de la República del Ecuador (2008), por ejemplo: (a) forma
parte del sistema nacional de inclusión y equidad social (artículo 340); (b) en
materia de hidrocarburos es un elemento estratégico de la economía (artículo
313); (c) contribuye expresamente a garantizar un intercambio económico y un
comercio justos en el país (artículo 337); (d) la transportación pública es
criterio de medición de la garantía del derecho al hábitat y a una vivienda
digna (artículo 375 numeral 1). En términos específicos, como componente del
régimen del buen vivir, es obligación del Estado asegurar la libertad de
transporte terrestre, aéreo, marítimo y fluvial en todo el país, sin
privilegios de ningún tipo, a la vez que le confiere al Estado la capacidad
regulatoria en este ámbito, como determina el artículo 394 de la misma Constitución
de la República del Ecuador (2008). Dentro de ello, el artículo 394 establece
que “la promoción del transporte público masivo y la adopción de una política
de tarifas diferenciadas de transporte serán prioritarias” (p. 119).
Prácticas de control vehicular vs.
derechos o principios constitucionales
Una vez establecidos los fundamentos
constitucionales regulatorios del tránsito terrestre, deben analizarse las
prácticas relacionadas con estas que pueden ser recurrentes o de las que se
tienen noticias. Por ejemplo, cuando se documentaron determinadas violaciones
de derechos humanos en Ecuador durante el período comprendido entre 1984 y
2008, se detectaron varios hechos graves, muchos de los cuales tenían como
factor común el hecho de secuestrar o detener sin justificación a personas que
se trasladaban en vehículos. De ahí que las preocupaciones en torno a las
prácticas de control vehicular en el país tienen asidero en acontecimientos
pasados. La suspensión de los operativos de control vehicular se produce en un
contexto de críticas y denuncias relacionadas con la actuación de los agentes
de tránsito. A partir del examen integral de las fuentes consultadas (Lamilla &
Romero, 2024; Livisaca et al., 2025), es posible
definir las prácticas de control vehicular más recurrentes que pueden dar lugar
a tensiones jurídicas potenciales con principios o derechos constitucionales.
Las prácticas de control vehicular
generan diversas tensiones con los principios y derechos consagrados en la
Constitución de la República del Ecuador (2008). En primer lugar, los operativos
de control de tráfico vehicular pueden entrar en conflicto con el derecho al
libre tránsito, reconocido en el artículo 66, numeral 14 de la Constitución de
la República del Ecuador (2008), cuando se instalan retenes u operativos sin
una justificación legal suficiente, lo que deriva en una potencial afectación a
este derecho fundamental. Asimismo, la detención de personas o la retención de
vehículos en estos controles plantea una seria tensión con la presunción de
inocencia, establecida en el artículo 76, numeral 2 de la Constitución de la
República del Ecuador (2008), puesto que una detención preventiva realizada sin
una causa probable se considera una medida arbitraria y jurídicamente nula.
Esta misma práctica puede vulnerar
el derecho a la igualdad y no discriminación prevista en el artículo 11,
numeral 2 de la Constitución de la República del Ecuador (2008), especialmente
cuando en la decisión de detener a una persona durante un control de tráfico
subyacen criterios de perfilamiento étnico o de otra naturaleza. De igual
forma, una retención ilegítima del automotor no solo afecta el derecho de
propiedad, amparado por el artículo 66, numeral 26 de la Constitución de la
República del Ecuador (2008), sino que también ocasiona un perjuicio
patrimonial adicional a su dueño.
En lo que respecta a la imposición
de multas por contravenciones, si el proceso se lleva a cabo con una notificación
inadecuada, se provoca una violación al debido proceso, vulnerando directamente
la privación del derecho a la defensa, contenido en el artículo 76, numeral 7,
literal a, o el principio de legalidad del numeral 3 del mismo artículo de la Constitución
de la República del Ecuador (2008). En resumidas cuentas, la suspensión de la
circulación de un vehículo puede constituir una restricción desproporcionada de
derechos, contrariando el artículo 11, numeral 8 de la Constitución de la
República del Ecuador (2008), cuando se imponen medidas excesivas, innecesarias
o injustificadas que afectan el núcleo esencial del derecho a la movilidad.
Los operativos de control de tráfico
no deberían constituir un problema, pues si se ejecutan con criterio racional y
bajo estrictos parámetros de legalidad, contribuyen a la seguridad vial al
identificar conductas peligrosas de los conductores y peatones, y de este modo disuadir
comportamientos riesgosos y fomentar la cultura ciudadana. En este punto es
esencial comprender el contenido del Acuerdo Interministerial No.
MTOP-INT-2023-001-ACU, suscrito por los Ministerios de Transporte y Obras
Públicas y del Interior (2024), referido a la Política Pública Nacional de
Control Operativo de Tránsito con enfoque de Seguridad Ciudadana y Protección
Interna, ya que cristaliza la visión del fenómeno a nivel nacional.
El instrumento señala cuatro grandes
grupos de problemáticas relacionadas con el control del tránsito: (1) la
necesidad de una infraestructura vial segura, que se conecta con la
identificación oportuna de puntos estratégicos para la ejecución de controles
operativos; (2) el desarrollo de los medios de transporte multimodal y la
planificación del uso del territorio para reducir la carga vial; (3) la
seguridad ciudadana y pública como valor fundamental a proteger, pues permite
que se identifiquen las conductas potencialmente delictivas o contravencionales
que afectan la circulación vial y otros bienes jurídicos; (4) el mantenimiento
del orden público general en el territorio (Ministerio de Transporte y Obras
Públicas & Ministerio del Interior, 2024).
Por otro lado, dichos controles
responden a diez principios articuladores de la política en cuanto a su
legitimidad, legalidad y pertinencia, a saber: corresponsabilidad
participativa, equidad territorial, transparencia, cooperación, efectividad,
institucionalidad, probidad, calidad, desconcentración y garantista (Ministerio
de Transporte y Obras Públicas & Ministerio del Interior, 2024); es decir,
que cualquier limitación que no respete cualquiera de dichos principios
instituidos es, a priori, una violación al derecho al libre tránsito que
regula el artículo 66 numeral 14 de la Constitución de la República del Ecuador
(2008).
La detención de personas o retención
de vehículos en los controles de tráfico vehicular constituye siempre un
escenario preocupante porque esto genera espacio para violaciones de derechos.
La autoridad de tránsito, en ocasiones, coincide con la Policía Nacional, pero
en ciertas regiones del país existen agentes especializados. Ante la disyuntiva
sobre si un servidor de tránsito tiene la facultad de detener a una persona la
respuesta es condicionada. En principio, se requiere de una orden judicial
(artículo 77 numeral 3 de la Constitución de la República del Ecuador, 2008),
salvo en delitos flagrantes (artículo 77 numerales 1 y 2, Constitución
de la República del Ecuador, 2008). En materia de tránsito un agente solo
podría detener a una persona cuando se presume la comisión de un delito de esta
naturaleza, aunque no procede si únicamente hubo daños a la propiedad, como
ordena el artículo 532 inciso segundo del Código Orgánico Integral Penal
(2014).
La detención preventiva sin una
causa probable es arbitraria y jurídicamente nula porque también es violatoria
de la presunción de inocencia que reconoce el artículo 76 numeral 2 de la Constitución
de la República del Ecuador (2008). Es, por tanto, improcedente que los agentes
de tránsito consideren una “actitud sospechosa” y sin más argumentos detengan a
alguien. Con gran acierto, la Corte Constitucional del Ecuador ha dicho que “la
"actitud sospechosa" es una presunción de culpabilidad basada en
estereotipos, que son particularmente acentuados en sociedades inequitativas” (Sentencia
No. 14-15-CN/19, p. 6).
Bajo ese mismo prisma, en Ecuador es
absolutamente improcedente esta práctica, por vulnerar el artículo 11 numeral 2
de la Constitución de la República del Ecuador (2008), que contiene el derecho
a la igualdad y no discriminación. La propia Corte Constitucional del Ecuador
lo ha expuesto con meridiana claridad al determinar en su Sentencia No.
207-11-JH/20 que:
Una privación de libertad es
arbitraria cuando se ha realizado utilizando causas y métodos que puedan
reputarse como incompatibles con el respeto a los derechos humanos del
individuo, aunque se haya realizado en cumplimiento de las normas legales. Si
bien la determinación de cada circunstancia específica debe determinarse en
cada caso y sin ser esta una lista taxativa, una detención es arbitraria si se
cumple uno de los siguientes supuestos:
vii. Cuando los solicitantes de asilo,
inmigrantes o refugiados son objeto de detención administrativa prolongada sin
posibilidad de examen o recurso administrativo o judicial o existe el riesgo de
devolución al país donde temen persecución o donde peligre su vida, libertad o
integridad. (p. 21)
La retención de vehículos presenta
escenarios más complejos. Por ejemplo, conforme a la Ley Orgánica de Transporte
Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial (2008), los vehículos deben ser
aprehendidos como evidencia y, con posterioridad a las indagaciones periciales,
se devolverán a sus propietarios (artículo 165). Dichos vehículos son llevados
a los centros autorizados para ello, según corresponda por la distribución de
competencias locales (artículo 166). Si bien la retención del vehículo no
persigue que se extinga la propiedad que ostenta la persona, sí provoca una
clara limitación al ejercicio de tal derecho, por lo cual debe tener límites
claros y solo podría ejecutarse cuando la ley la prevea como tal.
Una de las razones de la existencia
de autoridades de control de tránsito es precisamente verificar el flujo
ordenado de vehículos y usuarios por las vías públicas. Esta función está
relacionada con la protección al bien jurídico “seguridad colectiva”, que es el
que tutelan las infracciones de tránsito (Quitian, 2021). Ante contravenciones
de tránsito tipificadas en las leyes, puede el agente actuante imponer multas
en determinadas cuantías prefijadas; sin embargo, a veces, el hecho se detecta
por medios tecnológicos y no se notifica correctamente al presunto responsable
para que pueda ejercer los derechos de los que se crea asistido, lo que puede
dar lugar a la privación del derecho a la defensa previsto en el artículo 76
numeral 7 literal a) de la Constitución de la República del Ecuador (2008) o la
violación al principio de legalidad determinado en el artículo 76 numeral 3 del
mismo cuerpo jurídico, al no seguir el trámite propio de cada procedimiento.
La Corte Constitucional del Ecuador ha
sido prolija en varias sentencias en cuanto al imperativo de que la boleta de
notificación de tránsito sea adecuadamente notificada al supuesto infractor,
para que pueda defenderse frente a ello si lo considera injusto o improcedente.
Asimismo:
será la autoridad competente en
materia de tránsito la que deba probar cuándo cumplió con el acto de
notificación a través del medio más adecuado y eficaz, sin que la notificación
pueda considerarse como efectuada por la sola difusión de la citación en una
página web. (Sentencia No. 71-14-CN/19, Corte Constitucional del Ecuador, 2019,
p. 16)
Por otro lado, el tránsito y el
transporte terrestre, como parte del derecho a la movilidad, pueden ser
limitados por situaciones eventuales como un proceso constructivo, un accidente
o cualquier otra situación que pueda interferir o afectar otros derechos. Esta
cuestión no es especialmente problemática porque suele resolverse en un corto
período o se restringe la movilidad de manera focalizada (Ministerio de
Transporte y Obras Públicas & Ministerio del Interior, 2024). No obstante,
el artículo 164 de la Constitución de la República (2008) establece que, cuando
se producen situaciones excepcionales como catástrofes naturales, graves
conmociones internas u otros conflictos generalizados, se recurre al estado de
excepción decretado por el Presidente de la República
donde, entre otros derechos, puede restringirse el de la circulación.
En el contexto de los estados de
excepción declarados frecuentemente en Ecuador, la Corte Constitucional del
Ecuador (2008) definió en algunos casos la inconstitucionalidad completa o
parcial de aquellos, en los que usualmente se adoptan medidas de restricción de
circulación u otras que conducen a detenciones diversas. Se trata de que la
facultad de restricción de la movilidad en el contexto del estado de excepción
no es absoluta, pues debe cumplir con los estándares de legitimidad, necesidad,
temporalidad, territorialidad y proporcionalidad. Así, por ejemplo, en un
estado de excepción por violencia armada una restricción de circulación en
horario nocturno parece proporcional, porque en la noche las posibilidades de
controlar hechos violentos que puedan ejecutarse contra la ciudadanía son
limitadas por obvias razones, pero si las restricciones se extendieran a
territorios que no están en conflicto o se prolongan indefinidamente sin otras
acciones complementarias del Gobierno, es posible cuestionar la legitimidad de
la medida.
En sus pronunciamientos, la Corte
Constitucional del Ecuador (2022), se ha referido a los estándares indicados en
varias sentencias y dictámenes, que para mayor claridad se exponen a
continuación. El análisis de las restricciones a derechos durante los estados
de excepción se articula en torno a cinco estándares fundamentales. El primero
de ellos, la legitimidad, exige que el estado de excepción se conciba como un
instrumento propio de la democracia para protegerla cuando es atacada, de modo
que se desnaturaliza y carece de un fin legítimo si se utiliza para eludir los
controles ordinarios y debilitar la vigencia de los derechos humanos (Ordóñez
& Flores Martínez, 2022).
En este sentido, el criterio
jurisprudencial ha establecido que, para que una restricción a la libertad de
tránsito persiga un fin legítimo, la fundamentación del decreto debe demostrar
que busca precautelar la paz, el orden público, la seguridad integral y la
integridad personal reconocidos en la Constitución (Dictamen No. 8-22-EE/22,
2022, Corte Constitucional del Ecuador, 2022). En cuanto a la necesidad, esta
se define como una situación anterior e inminente que justifica la medida ante
la imposibilidad de la Función Ejecutiva de resolver el problema por mecanismos
ordinarios, considerándose además que la afectación potencial recaiga sobre la institucionalidad
democrática o los derechos humanos. La jurisprudencia ha precisado que este
estándar se evalúa verificando que la medida restrictiva de la movilidad sea la
más benigna posible con el derecho intervenido, debiendo demostrarse que es la
alternativa menos gravosa y restrictiva en comparación con otras (Dictamen No.10-24-EE/24,
Corte Constitucional del Ecuador, 2024).
El tercer estándar, la temporalidad,
encuentra su fundamento constitucional en el artículo 166 de la Constitución de
la República del Ecuador (2008), que fija un límite máximo de 60 días,
renovables por 30 más si persiste la causa. La doctrina advierte que exceder
estos límites socava el Estado de Derecho, dada la grave afectación que los
estados de excepción producen sobre el normal ejercicio de las libertades
(Ordóñez & Flores Martínez, 2022). De forma concordante, la Corte ha
indicado que las medidas deben limitarse al tiempo estrictamente requerido por
la situación y al lugar específico de los hechos, sin que esto implique ocupar
siempre el plazo máximo o la totalidad del territorio nacional (Dictamen No.
4-20-EE/20, Corte Constitucional del Ecuador, 2020).
Respecto a la territorialidad, este
principio busca delimitar las facultades extraordinarias del Ejecutivo
exclusivamente a la zona de ocurrencia real de la circunstancia extraordinaria
y atentatoria de derechos (González, 2021). El criterio jurisprudencial
establece que la focalización geográfica es razonable siempre que se
identifique con claridad la delimitación de las jurisdicciones cantonales,
provinciales o regionales afectadas, y se acompañe información objetiva que
demuestre la ocurrencia de los hechos y su situación calamitosa en comparación
con otras jurisdicciones (Dictamen No. 1-21-EE/21, Corte Constitucional del Ecuador,
2021).
En resumidas cuentas, la
proporcionalidad impone el deber de evaluar que el catálogo de medidas
previstas en el estado de excepción sea afín y coherente con la situación que
lo originó, con el propósito de proscribir cualquier arbitrariedad que exceda
la causa generadora de la declaratoria (Quitian, 2021). En este punto, la Corte
Constitucional ha reiterado que la restricción de derechos fundamentales debe
estar justificada, ser limitada y guardar estricta relación con los motivos que
la originan, siendo oportuna solo cuando no exista otra alternativa para
cumplir el fin propuesto (Sentencia No. 001-08-SI-CC, Corte Constitucional del
Ecuador, 2008).
La armonización entre el control del
tránsito y el transporte terrestre con el derecho a la movilidad requiere un
enfoque constitucional que reconozca a la movilidad como conector que garantiza
el ejercicio de otros derechos como el trabajo, la educación, el medio ambiente
sano y, en general, las demás libertades ciudadanas que se desarrollan en los
entornos urbano o rural. Toda intervención administrativa debe estar guiada por
criterios de legalidad y proporcionalidad, para que se consiga también la
seguridad integral y la equidad territorial. Ninguna potestad administrativa
comporta la posibilidad de afectar el núcleo de los derechos, por el contrario,
viene llamada a protegerlos, de manera que la movilidad debe ser vista como tal
y no como un problema en la sociedad contemporánea.
Conclusiones
La regulación del control de
tránsito terrestre en Ecuador responde a una estructura diversificada y que, en
parte, puede ser algo confusa en temas de distribución de competencias. Los
gobiernos autónomos descentralizados municipales son, por mandato constitucional,
los que tienen facultades de planificación, regulación y control de tránsito y
transporte público por excelencia, pues la atribución de control regional – aun
cuando no se aplica en la práctica – solo procede cuando los municipios o
cantones declinan dichas facultades. Sin embargo, al ser el tránsito y el
transporte terrestre dos elementos relacionados con regímenes especiales,
situaciones de excepción y/o actividades económicas sobre las que el Estado
tiene una competencia central exclusiva, es apreciable que pueden existir
divergencias en la regulación y desarrollo del derecho a la movilidad en dicho
ámbito.
Se constata que existen tensiones
jurídico-constitucionales entre prácticas de control vehicular y derechos
humanos que pueden resultar afectados, como operativos de control, detención de
personas o retención de vehículos en las vías, imposición de multas
contravencionales sin debida notificación o suspensiones de la circulación
frente al libre tránsito, la presunción de inocencia, la igualdad y no
discriminación, el derecho a la propiedad, el derecho a la defensa, el
principio de legalidad o el de proporcionalidad en la restricción de derechos.
Para reducir la frecuencia de tales prácticas y sus efectos limitantes, es
necesario comprender los mecanismos instituidos y las prevenciones que efectúan
la Constitución, las leyes y la jurisprudencia a esos fines.
La instalación de retenes
vehiculares puede convertirse en una restricción arbitraria si no aparece
relacionada con una finalidad constitucional legítima. Esta situación se agrava
cuando se aplican medidas como la suspensión de la circulación sin una
evaluación proporcional de su necesidad. También la detención de personas o
retención de vehículos como resultado de los operativos de tránsito terrestre
involucra conflictos constitucionales, sobre todo cuando no tienen una causa
probable o se utilizan perfiles étnicos como elemento de sospecha. Asimismo, la
imposición de multas por contravenciones debe garantizar la notificación
adecuada y el derecho a la impugnación, de ser el caso.
Mención especial merece la adopción
de restricciones de tránsito en el contexto de los estados de excepción, que
debe cumplir cinco estándares elementales: legitimidad, necesidad,
temporalidad, territorialidad y proporcionalidad. Así, para que la restricción
de la libertad de circulación o tránsito cumpla el estándar de legitimidad,
debe justificarse como medida orientada hacia la protección del orden público y
la seguridad colectiva, conforme a la Constitución de la República del Ecuador.
La necesidad de dicha medida implica que los mecanismos ordinarios de respuesta
estatal no son suficientes para proteger a la ciudadanía frente a la gravedad
de la situación. La temporalidad y la territorialidad se integran como limitaciones
razonables del estado de excepción mientras que la proporcionalidad impone la
obligación de evaluar la coherencia de las medidas con la situación que las
determinó, lo que evita respuestas desmesuradas o contrarias a los derechos
constitucionales.
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