Recibido: 23/julio/2025 Aceptado: 15/diciembre/2025
La declaración de caducidad, su claridad y
potestad en el procedimiento administrativo sancionador (Revisión)
The
Declaration of Expiration: Its clarity and authority in the administrative
sanctioning proceeding (Review)
María
José Montalvo Moreira. Abogada de los Tribunales y Juzgados de la Republica de del Ecuador. Maestrante
del Programa de Maestría en Derecho procesal de la Universidad Bolivariana del
Ecuador. [ mjmontalvom@ube.edu.ec ]
[
https://orcid.org/0009-0002-7894-4514
]
Yudith López Soria. Abogada. Máster en Derecho Penal. Máster en Derecho Penal Internacional y
Transnacional. Doctora en Ciencias Jurídicas, Docente de posgrado en la Maestría de Derecho
Procesal de la Universidad Bolivariana del Ecuador.
[ ylopezs@ube.edu.ec ] [ https://orcid.org/0000-0002-6845-088X ]
Holger Geovanny García Segarra. Abogado
de los Tribunales y Juzgados de la República del Ecuador. Magister en Derecho
Procesal. Coordinador de Posgrado en Programa de Maestría de Derecho Procesal
de la Universidad Bolivariana del Ecuador. Guayas. Ecuador.
[ hggarcias@ube.edu.ec ] [ https://orcid.org/0009-0009-2499-762X ]
Resumen
Dentro
del proceso administrativo sancionador que se deriva de la potestad
sancionadora de la administración pública, se juzgan comportamientos imputables
a los administrados, con consecuencias sancionadoras, por ende, como en toda
aplicación del poder punitivo del Estado, el rigor del debido proceso adquiere
mayor relevancia aún, pues tributa a la seguridad jurídica como derecho y
garantía ciudadana. Sin embargo, en el Código Orgánico Administrativo vigente
desde 2017 en Ecuador, existe como dificultad que no se delimita con claridad a
partir de cuál momento procesal debe comenzar a contarse la caducidad, con sus
efectos extintivos. Por tales razones, en el estudio se determinó como objetivo
analizar cuál es el plazo o término legal adecuado que tiene que
transcurrir en la etapa de instrucción para que proceda la caducidad en los
procedimientos administrativos sancionadores en garantía de la seguridad
jurídica. Con la implementación de un enfoque cualitativo, se utilizaron los
métodos de análisis-síntesis, exegético e inductivo, resultando
así la necesidad de modificar este cuerpo normativo a fin de establecer una
definición clara de dicho momento en garantía de la seguridad jurídica.
Palabras clave: declaración
de caducidad; procedimiento administrativo sancionador; claridad; taxatividad;
seguridad jurídica
Abstract
Within the administrative sanctioning process derived
from the sanctioning power of the public administration, conduct attributable
to individuals is judged, with sanctioning consequences. Therefore, as in any
application of the State's punitive power, the rigor of due process becomes
even more relevant, as it contributes to legal certainty as a right and
guarantee for citizens. However, the Organic Administrative Code in force in
Ecuador since 2017 presents a difficulty in that it does not clearly define from
which procedural moment the statute of limitations, with its extinguishing
effects, should begin to run. For these reasons, the objective of this study
was to analyze the appropriate legal timeframe that must elapse during the
investigative stage for the statute of limitations to apply in administrative
sanctioning procedures, thus guaranteeing legal certainty. Through the
implementation of a qualitative approach, the methods of Analysis-synthesis,
Exegetical analysis, and Inductive reasoning were used, revealing the need to
modify this body of regulations in order to establish a clear definition of
this moment, thus guaranteeing legal certainty.
Keywords:
declaration of expiration; administrative sanctioning procedure; clarity;
specificity; legal certainty
Introducción
El proceso administrativo sancionador es, sin lugar a dudas, un proceso
donde la facultad discrecional de la Administración Pública está presente y se
deriva, en gran medida, de la potestad sancionadora de dicha Administración.
Ahora bien, como todo proceso sancionador, administrativo o no, debe estar
sujeto a un debido proceso, regulado por diferentes principios rectores, entre
ellos, el de legalidad y reserva de ley, los que tributan directamente a la
seguridad jurídica como garantía ciudadana y jurídica.
La caducidad es, de hecho, una institución jurídica que repercute
seriamente en el debido proceso y también en la seguridad jurídica. Entiéndase
así que, el Código Orgánico Administrativo del Ecuador (2017) establece que la
caducidad opera en dos meses contados desde que haya fenecido el período que se
le otorga a la administración para resolver el caso en cuestión. Este, a su
vez, es de un mes, contado desde el cierre del período de prueba. Dicho de otra
forma, se puede entender que se declara la caducidad en tres meses desde la
finalización del período de la prueba. Pero, el problema se presenta cuando la
administración no da apertura al término de la prueba. Esto ocurre cuando el
particular no comparece al procedimiento y el acto de inicio pasa a
considerarse como dictamen, por lo que la administración procede a omitir el
período probatorio, privando al particular de la garantía legal que constituye
la declaración de caducidad. También tiene lugar cuando, existiendo un vacío
legal, este Código Orgánico Administrativo (2017) no establece un tiempo
determinado en el cual se deba dictaminar posterior a haberse perfeccionado la
etapa de notificación del acto administrativo.
De
lo antes expuesto se deriva la necesidad de plantear acciones investigativas
que se convierten en el objetivo del presente artículo de analizar cuál es el plazo o término legal adecuado que tiene que
transcurrir en la etapa de instrucción para que proceda la caducidad en los
procedimientos administrativos sancionadores en garantía de la seguridad
jurídica. Por lo tanto, se hace necesario en el presente estudio determinar el
contenido de la caducidad y sus efectos jurídicos dentro de un procedimiento
administrativo sancionador; analizar el tratamiento normativo a la falta de
previsión en el Código Orgánico Administrativo (2017) de un momento determinado
para iniciar la contabilización de la caducidad en los procedimientos
sancionadores en los que no se haya dado apertura al periodo de prueba, e identificar
el rol de la seguridad jurídica desde su contenido y tratamiento constitucional
y normativo en Ecuador.
Para llevar a cabo la investigación se impone un enfoque metodológico de
índole cualitativo, que se encarga y permite, además, analizar la calidad y
situación teórica de cada problema. Al respecto Piña (2023) considera que:
Los que hacemos ciencia
sabemos bien que las mejores herramientas o métodos analíticos para describir,
explicar y predecir los espacios complejos en los que nos movemos, pero de los
que formamos parte y ambos somos partícipes, son la garantía de alcanzar
nuestros objetivos, siendo este espacio la realidad social que nos rodea. (p.
2)
Son
precisamente estas habilidades las que propician un enfoque cualitativo y,
sobre todo, si se apoya en métodos como los que aquí se aplican: el análisis-síntesis, el exegético y el inductivo.
Con el primero, “se estudian los hechos partiendo de la descomposición del
objeto de estudio en cada una de sus partes para examinarlas en forma
individual (análisis) y luego, se integran dichas partes para estudiarlas de
manera holística e integral (síntesis)” (Rodríguez, 2007, p. 14).
El
segundo método es el exegético, que parte de que la norma es algo perfecto y
estático. Toda controversia tiene respuesta en el texto de la ley, mediante la
interpretación de las palabras. Utiliza los elementos gramaticales, semánticos,
extensivos y permite interpretar lo más fiel posible (García, 2015). Por
último, el método inductivo en este trabajo contribuye a la aplicación de una
hipótesis específica para luego conocer el componente teórico que se esconde tras
ella, como se advierte en las siguientes palabras:
Con
la inducción se hace un uso real de la lengua que luego dará lugar a conocer
los patrones y generalizaciones en los que se asienta la estructura de nueva
lengua. Asimismo, destaca que es un método fuertemente vinculado a la forma
natural de aprender una lengua y con los métodos directos ya existentes. (Palmero,
2020, p. 17)
Desarrollo
La caducidad, su
contenido dogmático y sus efectos jurídicos dentro de un procedimiento administrativo sancionador
El paso del tiempo en casos de procesos legales siempre
tiene efectos que incluso pueden incidir en los derechos de las partes
procesales, con naturaleza extintiva. La caducidad es una de esas instituciones
jurídicas de incidencia en al área administrativa que trasciende al proceso
administrativo y que, en esta ocasión, se circunscribe al proceso
administrativo sancionador. En este sentido Morón (2019), sostiene que:
La
caducidad en el derecho administrativo está referida a plazos estipulados en el
ordenamiento jurídico que, de no ser cumplidos, conlleva a consecuencias
extintivas. Estos plazos «fatales» tienen la finalidad de establecer un lapso
para ejercer un derecho o una facultad en el marco de un procedimiento. Una vez
trascurrido el plazo fijado en la ley sin que la Administración pública haya
realizado determinada actuación a la que está obligada, operará la caducidad y
se perderá definitivamente la posibilidad de crear, modificar o extinguir una
situación jurídica concreta. (p. 535)
Es un concepto que permite observar dos condiciones necesarias para que tenga lugar la caducidad, a decir, por un lado, puede darse por la inactividad de la administración en un caso concreto y, por otro, cuando transcurre el tiempo establecido legalmente sin que sea ejercido un derecho, determinado previamente en ley. Distinguiéndose así, con el primero el elemento subjetivo de la caducidad y con el segundo, el elemento objetivo. Desde la perspectiva de Dromi (1996):
La
caducidad es un modo de extinción del acto administrativo en razón del
incumplimiento por el interesado de las obligaciones que aquel le impone, evidenciando
que la posibilidad de declarar la caducidad es una competencia otorgada por la
ley a la Administración Pública, para extinguir unilateralmente un acto
administrativo. Es decir, la caducidad administrativa hace alusión a un modo de
extinción anormal de los actos administrativos en razón del transcurso de un
determinado tiempo en el cual se ha configurado la inacción por parte de la
administración pública. En este sentido, se entiende por caducidad
administrativa la extinción de ciertas situaciones activas que están
acompañadas de la necesidad de cumplir con determinados deberes, cargas o
modalidades, tanto así que en la caducidad administrativa no existe ilegalidad
o vicio alguno en el acto
administrativo, que habiliten a la Administración del Estado para volver
sobre sus actos, sino que simplemente ocurre una circunstancia de hecho a la
que el ordenamiento jurídico le atribuye el efecto de generar la extinción del
acto administrativo. (p. 20)
A
través de la caducidad se canaliza el buen desenvolvimiento procesal, pues deja
establecida la consecuencia jurídica de no accionar dentro de los términos establecidos,
pues todo derecho también debe tener limitado en el tiempo, su ejercicio y, en
el caso del administrado, sucede igual. En cuanto a ella, el Código Orgánico
Administrativo (2017) trae varios inconvenientes en razón de que el
procedimiento administrativo sancionador caducará en el plazo previsto por dicho
código, tal y como prevé el primer inciso del artículo 244, sin darse cuenta de
que existen varios plazos para la caducidad como es la Caducidad de Oficio.
Con
respecto a esta última, en el artículo 132 del Código Orgánico Administrativo
(2017), se determina que, en el “transcurso del plazo de dos meses desde el día
siguiente al inicio del procedimiento de revisión de oficio sin dictarse acto administrativo
produce la caducidad del procedimiento” (p. 17). En el caso de las Actuaciones
Previas, en el artículo 179 del mismo código se determina que:
Una
vez iniciadas las actuaciones previas sobre algún asunto determinado, la
decisión de inicio del procedimiento administrativo se notificará a la persona
interesada en el plazo de seis meses contados desde el acto administrativo con
el que se ordenan las actuaciones previas, a cuyo término
caduca el ejercicio de la potestad pública sancionadora, determinadora o
cualquier otra, de carácter gravoso. (p. 23)
En
el artículo 208 del Código Orgánico Administrativo (2017), se establece cómo
opera la caducidad como un efecto jurídico, cuando el procedimiento se tramita
de oficio, por lo que:
La falta de resolución
en procedimientos de oficio. En el caso de procedimientos de oficio de los que
pueda derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u
otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hayan
comparecido deben entender estimadas sus pretensiones, por silencio
administrativo.
En los procedimientos en
que la administración pública ejercite potestades sancionadoras o, en general,
de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen,
se produce la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad
ordenará el archivo de las actuaciones. (p.
27)
La
caducidad en el ámbito administrativo opera como en el resto de materias
procesales, en relación con el tiempo y su transcurso y suele confundirse con
la prescripción, pero obviamente, de alcances, naturaleza y efectos distintos.
A través de la caducidad se puede poner fin al proceso administrativo, incluso
al sancionador. La causa que determina esa terminación procesal es el tiempo a su
paso y no profundiza en cuál de las partes procesales tiene la razón o la culpa
que provoca el acto administrativo, simplemente se concentra su esencia en el
paso del tiempo, por ende, la caducidad opera como en efecto jurídico a causa
del tiempo y ocurre cuando la administración no dicta o no notifica una
resolución dentro de los plazos máximos que establece la ley para cada procedimiento.
La caducidad, opera a favor de la seguridad jurídica del ciudadano y en
disfavor de la administración pública por su falta de atención oportuna.
Tratamiento normativo a
la falta de previsión en el Código Orgánico Administrativo (2017
Si
se habla de procedimiento administrativo sancionador, es obligatorio remitirse
a la potestad sancionadora de la administración pública por ser esta la
facultad de donde emana cualquier procedimiento de esta naturaleza. Dicha
potestad puede ser definida como:
Aquella
capacidad de la administración pública para vigilar, corregir conductas e
imponer sanciones a los administrados a través de un procedimiento
administrativo; se origina cuando se transgrede lo establecido por la ley,
generando una conducta ilícita sujeta a sanción. Los órganos administrativos
son los encargados de ejercer la potestad sancionadora dentro de un
procedimiento administrativo, se entiende que dichos organismos competentes
tienen la responsabilidad jurídica otorgada por la ley. La sanción impuesta por
la potestad competente para estos asuntos, no es simplemente una sanción, el
órgano competente tiene como objetivo que el infractor proceda a la retribución
del daño causado a la Administración Pública mediante el cumplimiento de una
obligación; es decir, busca que el transgresor adquiera conciencia acerca de
las consecuencias que sus actos provocan cuando se vulnera la ley y, sobre todo,
que comprenda que dicha acción tendrá un castigo. (Gaibor, 2023, p. 15)
Por
su parte, el procedimiento administrativo constituye una serie de actos
ordenados que se encaminan para emitir una decisión final que afectará o
beneficiará a una de las partes administradas y es llevado a cabo por el órgano
competente dentro de la Administración Pública. En este caso, también se ejerce
el ius puniendi, solo que con
consecuencias menos graves que el ius
puniendi en materia penal. Como cualquier otro procedimiento ha de estar
regido por principios y reglas que ameritan respeto y garantía de inicio a fin.
Estos otorgan confianza, certeza y seguridad jurídica del administrado, así que
es fácil comprender que la seguridad jurídica aquí, además de ser un derecho es
una garantía de certeza del ciudadano administrado. Al ser un ejercicio del ius puniendi, este debe ser limitado y,
es claro que la caducidad es uno de esos límites que evitan la arbitrariedad
estatal.
Existe
un problema indiscutible en cuanto a determinar cómo opera la caducidad en los
procedimientos en los que no se dio apertura al período de prueba, pues la ley
establece como punto de partida para que opere la caducidad, el fin de la etapa
probatoria. Lo cual se constata en la redacción de los artículos 203 y 213 del
Código Orgánico Administrativo (2017). De su redacción se comprende que la
caducidad puede ser declarada en dos meses contados desde el plazo máximo para
resolver que tiene la administración, el cual, a su vez, es de un mes contado
desde el fin del periodo de prueba. Sumando los dos plazos, se puede colegir
que la caducidad opera en tres meses contados desde el fin de la fase
probatoria del procedimiento sancionador. El problema surge ante una situación
que podría no estar contemplada en la norma, pues hay un caso en el que se
podría interpretar que no es necesario dar apertura al término de prueba: el
caso en el que el administrado no comparece al procedimiento, el acto de inicio
pasa a considerarse dictamen, según lo previsto en el artículo 252 del Código
Orgánico Administrativo (2017).
En
estos casos, la administración suele omitir el periodo de prueba y procede
directamente a emitir el dictamen y, posteriormente, la resolución. Esta
práctica genera un problema, pues al no existir un cierre formal del periodo
probatorio, carece de un punto de partida el cómputo del tiempo necesario para
que opere la caducidad (Muñoz, 2024).
Debe
entenderse que los artículos citados se complementan, lo que implica la
necesidad de sumar o combinar los plazos previstos. En otras palabras, el
procedimiento administrativo sancionador se considerará caducado cuando la
administración, al resolver, exceda el plazo de un mes contado desde la conclusión
del periodo de prueba, según lo dispuesto en el artículo 203 del Código Orgánico
Administrativo (2017), más dos meses adicionales, conforme al artículo 213 del
mismo cuerpo normativo.
En
consecuencia, la caducidad se configura cuando no se emite el acto
administrativo sancionador dentro de los tres meses siguientes a la culminación
del periodo de prueba abierto por el instructor en el procedimiento
sancionador. Cabe precisar, en concordancia con el artículo 158 del Código
Orgánico Administrativo (2017), que la norma alude a meses en los dos artículos
que regulan la caducidad, por lo que deben entenderse como plazos y no como
términos (Moreta, 2019).
En
el procedimiento administrativo sancionador, al ser un procedimiento de oficio,
debe darse apertura a un periodo de prueba. Así lo establece el artículo 260,
numeral 3, del Código Orgánico Administrativo (2017) que indica que uno de los
requisitos del acto administrativo es “la valoración de la prueba practicada.”
(p. 31) Y, recuérdese que el artículo 193 indica que “cuando se requiera la
práctica de prueba, se aplicará las disposiciones de este capítulo” (p. 25), y
el artículo 194 señala que la administración pública abrirá, de oficio o a
petición de persona interesada, un período específico de no más de treinta
días.
Lo
anterior es un problema jurídico, normativo y procesal, obviamente, y al
respecto, Moreta (2019) señala que “si no hay término de prueba, no se puede
practicar ninguna prueba ni la de la propia administración, y, por lo tanto, no
podrá demostrar la responsabilidad del inculpado” (p. 9). A consideración de
este autor, la administración pública siempre debe abrir un periodo para la
práctica probatoria, más aún si se tiene en cuenta que la carga de la prueba
corresponde a la administración en el tipo de procedimiento en análisis. Sería
ilógico sancionar a alguien sin que se hayan practicado las pruebas que
demuestren la existencia de la infracción y su responsabilidad. Es decir, que
el hecho de que no comparezca el particular es independiente a la obligación de
la apertura del periodo de prueba de la administración.
En
ese caso, existe claramente un vacío normativo en relación con el inicio del
conteo del período para que opere la caducidad. El Código Orgánico
Administrativo (2017) señala un punto de inicio y un punto final para que opere
la caducidad, siendo el primero el cierre del periodo de prueba, y el segundo,
la resolución que sanciona. Pero la norma no indica qué sucede cuando el punto
de partida no se manifiesta en el procedimiento. Entonces, una posible
solución, ante el silencio de la norma, es interpretar de forma analógica el
mismo artículo 203 del Código Orgánico Administrativo (2017), el cual señala
que: “el acto administrativo en cualquier procedimiento será expreso, se
expedirá y notificará en el plazo máximo de un mes, contado a partir de
terminado el plazo de la prueba” (p. 31). Por analogía, habría que encontrar un
momento similar al que da fin a la prueba, para considerarlo como el punto de
partida para contar el mes en el cual se debe dictar el acto administrativo,
ergo, el punto de inicio para el conteo de la caducidad.
En
este sentido, Bobbio (2019) indica que la analogía es el procedimiento por el
cual se atribuye a un caso no regulado el mismo régimen dado a un caso regulado
similarmente. Y específicamente, respecto a la interpretación por analogía en
derecho administrativo, Balbín (2015) señala que esta “solo procede cuando
estén presentes ciertas condiciones: a) mismo orden jurídico, b) semejanzas de
hechos y, c) soluciones justas, por cuanto la analogía no es simplemente un
instrumento lógico formal, sino que tiene un componente valorativo - axiológico
(p. 21)”. De modo que, este problema podría ser
solucionado analógicamente, o también con una reforma legislativa que denote
una norma expresa y taxativa.
La seguridad jurídica desde su contenido y tratamiento constitucional y
normativo en Ecuador
Es claro que la
seguridad jurídica, dentro del ordenamiento constitucional y jurídico en general
de cualquier país, juega un rol de valor, derecho, principio y garantía a la
vez. Eso denota sus alcances y dimensiones, todas a favor del ciudadano. “La
seguridad jurídica es la posibilidad de que las personas prevean comportamientos,
consecuencias, hechos jurídicos, ya que significaría anticiparse a determinados
hechos. Es la capacidad de prever, hasta cierto punto, la conducta humana y las
consecuencias de dicha conducta” (Lifante, 2023, p.
23).
En tanto, la seguridad
jurídica como hecho, se enfoca en una situación real, y que los miembros de una
sociedad aceptan como real en tiempo y espacio. Se podría decir que la
seguridad jurídica desde la perspectiva fáctica, es aquella que se plasma en el
conocimiento primario del hombre, en determinar si una acción rompe o no con su
sistema ideal. Para comprender la aplicación de la seguridad jurídica es
preciso comprender primero que se debe establecer esa relación intrínseca y
necesaria del vínculo entre el texto constitucional y el catálogo de derechos
que de este se deprende, por ende, la consagración constitucional de un derecho
lleva consigo, en primera instancia, las posiciones subjetivas y anhelos de una
persona en la lucha de reconocimiento de un derecho y, en segunda instancia, la pluralidad de ese
derecho sobre otros grupos de personas, de lo que resulta que un derecho
fundamental es aquel que está plasmado en la Norma Suprema de una nación y su
carácter fundamental equivale a su fortaleza o resistencia en el tiempo y
espacio (Baus & Borja, 2024).
Es
un criterio bastante unánime pensar en que la seguridad jurídica es uno de los
fines del derecho. Por ende, es parte del estado de derecho y cuando esta
falta, la estabilidad del ciudadano se tambalea y se pierde así mismo la
confianza en el sistema. Esto tiene lugar en cualquier materia del derecho,
pues la consecuencia de la falta de seguridad jurídica siempre afecta los
derechos e intereses del ciudadano. La seguridad jurídica es vista como un
valor y desde esa categoría tiene varias finalidades que determinan que la
seguridad jurídica en sí misma se conciba de distintas maneras:
a)
Como orden u ordenamiento: el derecho provee seguridad jurídica en cuanto
orden, porque, al regular coactivamente cómo deben conducirse las personas y al
establecer quiénes y bajo qué condiciones estarán autorizados para producir,
interpretar y aplicar sus normas, se configura a sí mismo como un orden
objetivo y como un medio a través del cual se ordenan las relaciones entre los
hombres. La seguridad jurídica trae consigo el establecimiento de una
ordenación que debe erigir un piso mínimo de garantías básicas que permitan la
realización de la idea de derecho y, por ende, de los fines del derecho, como
la paz social, la justicia, la positivización del derecho o al menos las bases
del ordenamiento jurídico. b) Como herramienta de certeza: el derecho provee
seguridad en cuanto a previsibilidad, puesto que allí donde rige un
ordenamiento jurídico que es, en términos generales, eficaz, los sujetos
normativos deben saber a qué atenerse, conocer lo que el derecho demanda de ellos
y de los demás sujetos y estar informados acerca de cuáles son las
consecuencias de los actos que ejecuten en el curso de la vida en sociedad. (Carbonner, 2019, p. 32).
Existe
una cuantiosa jurisprudencia sobre el rol y trascendencia de la seguridad
jurídica en Ecuador, por ejemplo, la Corte Constitucional de Ecuador (2016), en
la Sentencia Nº 198-16-SEP-CC indica que en el Derecho Administrativo
Sancionador se impone como necesaria la existencia de la caducidad del
procedimiento. Esto, con el fin de salvaguardar la seguridad jurídica y no
generar una situación de incertidumbre jurídica que la prolongada duración de
un procedimiento entraña. En la misma sentencia, la Corte rechaza cualquier doctrina
que señale la no existencia de caducidad en ciertos procedimientos
sancionadores y recalca que todo expediente de esa naturaleza requiere de una
determinación de lapso de caducidad.
En
criterio de quien suscribe, y partiendo de que la norma pudiera omitir el
período de prueba, con lo cual no se sostiene acuerdo aquí, se opina que
debería contarse la caducidad, desde que fenecen los diez días que se otorgaron
al administrado en el auto de inicio para comparecer. Pero, además, es
recomendable que las administraciones públicas den apertura al período de
prueba en el procedimiento administrativo sancionador, incluso si no existe
comparecencia del administrado ante el auto de inicio, pues la etapa probatoria
es esencial e imprescindible, procesalmente hablando. Y, aplicando la analogía,
es a partir de ahí que debe la administración empezar a contar el tiempo
necesario para que opere la caducidad desde que fenecen los diez días que se le
otorgó al administrado para comparecer al procedimiento.
Seguridad jurídica y fijación del plazo de
instrucción para la caducidad en el procedimiento administrativo sancionador
Lo
explicado en el sub tópico que antecede debe operar teniendo en cuenta la
incidencia que tiene en la seguridad jurídica del administrado y en el debido
proceso como garantía procesal, este problema de la no determinación clara del
tiempo a contar para la caducidad dentro del procedimiento administrativo
sancionador. Sobre ello, la Corte Constitucional del Ecuador, en Sentencia Nº
50-2002, emitida el 11 de julio de 2002, manifiesta que “la seguridad jurídica
no tiene definición específica, pero se determina de manera clara cuando se ha
vulnerado dicho derecho y se vulnera cuando los actos emitidos por los
funcionarios se apartan de lo ya establecido en la ley” (Corte Constitucional
de Ecuador, 2002, p.10).
En
la sentencia Nº 012-13-SEP-CC, emitida el 9 de mayo de 2013, la Corte
Constitucional entiende la seguridad jurídica “como una certeza que tienen los
ciudadanos de que las actuaciones emitidas por los poderes públicos y las
normas serán aplicadas conforme a la Constitución” (Corte Constitucional del Ecuador,
2013, p. 9). Asimismo, en la sentencia Nº 198-16-SEP-CC se establece que “la
seguridad jurídica es la certeza de la protección de los bienes, de las
personas y de sus derechos; y, en caso de vulnerarse, estos serán reparados
mediante los distintos procedimientos previstos por el Estado” (Corte
Constitucional del Ecuador, 2016, p. 6).
Esa
seguridad jurídica es vulnerada porque en la actualidad, el Código Orgánico
Administrativo ecuatoriano (2017) propicia el abuso por parte de los
funcionarios estatales, a cargo de la administración pública, y, con ello, es
propiciada la arbitrariedad. Así lo confirma Mancheno (2022) pues, en Ecuador,
la caducidad es uno de los principales problemas dentro de la rama del Derecho
Administrativo pues el Código Orgánico Administrativo (2017) no determina con
claridad el tiempo de duración de la fase de instrucción de los procedimientos
administrativos sancionadores, permitiendo de esta manera, que los funcionarios
públicos comentan arbitrariedad en la aplicación de la caducidad en un
procedimiento administrativo sancionador, vulnerando el derecho a la seguridad
jurídica que tienen los administrados.
En
el derecho administrativo, en relación con la figura de la caducidad que, en su
acepción de perención del procedimiento constituye un modo anormal de
terminación de este como consecuencia del vencimiento del plazo máximo de
duración fijado en la norma sin haberse dictado resolución expresa por el
órgano competente, sustentando bien la propuesta que corporifica y se deriva de
la investigación que es necesario también recordar que, desde la doctrina, la
caducidad tiene tres elementos que son el objetivo, el subjetivo y el formal.
El
elemento objetivo hace relación al transcurso del tiempo, el elemento subjetivo
a qué autoridad es competente para declarar la caducidad de un procedimiento, y
el elemento formal que es la norma que permite que se aplique la caducidad de
un determinado procedimiento. El elemento subjetivo considera que la
Administración Pública tiene la competencia de manera única y exclusiva para
declarar la caducidad de una situación o relación administrativa y provocar su
extinción (Diego, 2009, p. 20).
Por
ende, el tiempo a partir del cual debe operar la caducidad en los
procedimientos administrativos sancionadores debe quedar explícitamente y
claramente definidos en la norma pertinente del Código Orgánico Administrativo
(2017). Y, en base a ello, la mejor y más oportuna solución radica en que se
implemente una reforma legislativa al mencionado código, en cuanto a la etapa
de prueba de los procedimientos administrativos sancionadores, ya que esta
reforma limitaría al poder punitivo que se le otorga a la Administración
Pública y constituye una garantía a la seguridad jurídica de cada administrado.
Es
decir, debe implementarse legalmente que se cuente la caducidad desde que
fenecen los diez días que se otorgaron al administrado en el auto de inicio
para comparecer y que siempre, cada órgano administrativo dentro de un proceso
administrativo sancionador, dé apertura al período de prueba, incluso si no
existe comparecencia del administrado ante el auto de inicio, pues la etapa
probatoria es esencial e imprescindible, procesalmente hablando.
Conclusiones
La caducidad es una institución jurídica presente en todas las ramas del
derecho, pero de connotaciones procesales diferentes. Está íntimamente
relacionada con el transcurso del tiempo, y sus efectos jurídicos son
extintivos o perentorios. Esto adquiere trascendencia cuando, en materia
administrativa, se está ante un procedimiento administrativo sancionador donde
se pueden derivar sanciones de índole administrativa que implican
resquebrajamiento de distintos tipos derechos.
El Código Orgánico Administrativo, vigente desde el año 2017 en Ecuador,
pese a constituir una compilación bastante abarcadora de normas jurídicas en
materia administrativa, presenta una importante laguna legal que obedece a
dejar de definir a partir de cuándo, es decir, de qué momento debe comenzar a
contarse el plazo o término para declarar la caducidad por parte de la
autoridad administrativa sancionadora. He ahí donde llama la atención esta
laguna legal provocada por la falta de previsión en el referido código, de un
momento determinado para iniciar la contabilización de la caducidad en los
procedimientos sancionadores en los que no se haya dado apertura al período de
prueba.
Esa ausencia de precepto claro y preciso vulnera la garantía de
seguridad jurídica de los administrados, pues no puede declararse la caducidad
si no existe un momento exacto definido legalmente con claridad, para poder
comenzar a contabilizar ese tiempo. Esto constituye una seria afectación a la
garantía de seguridad jurídica, porque propicia la arbitrariedad y el abuso de
poder por parte de la administración pública.
Se propone que el Código Orgánico Administrativo sea modificado
legalmente a fin de incluir que se cuente la caducidad,
desde que fenecen los diez días que se otorgaron al administrado en el auto de
inicio para comparecer y que siempre, cada órgano administrativo dentro de un
proceso administrativo sancionador, dé apertura al período de prueba, incluso,
si no existe comparecencia del administrado ante el auto de inicio, pues la
etapa probatoria es esencial e imprescindible.
Referencias bibliográficas
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