Recibido: 23/junio/2025 Aceptado:
10/octubre/2025
Autonomía de las organizaciones deportivas frente al control estatal en
Ecuador (Original)
Autonomy of sports organizations against state control
in Ecuador (Original)
Carlos
Xavier Chica Aguilar. Licenciado en derecho. Universidad Bolivariana del
Ecuador.
[ cxchicaa@ube.edu.ec ] [ https://orcid.org/0009-0001-3538-3158 ]
Sandra
Maribel Zambrano Rosado. Licenciado en derecho. Universidad Bolivariana del
Ecuador. [ sandra.zambrano@hotmail.es
] https://orcid.org/0009-0005-9109-3568 ]
Rolando
Medina Peña. Licenciado en derecho. PhD en Ciencias jurídicas. Universidad
Metropolitana.
[ rolandormp74@gmail.com
] [ https://orcid.org/0000-0001-7530-5552 ]
Odette
Martínez Pérez. Licenciada en derecho. PhD Ciencias Jurídicas Docente de la
Universidad
Bolivariana del Ecuador. [
omartinezp@ube.edu.ec ]
[ https://orcid.org/0000-0001-6295-2216 ]
Resumen
Las organizaciones deportivas en Ecuador son de
naturaleza privada y constituyen una forma de desarrollar la libertad
asociativa; sin embargo, en ciertos aspectos se someten a un control estatal
bastante amplio que determina facultades del Ministerio Sectorial en la
aprobación de sus estatutos, la validación de las elecciones internas o la
fiscalización a través de la figura del interventor o de un régimen sancionador
muy complejo y multicausal. Esta situación determina la existencia de una
tensión normativa entre el derecho a la autonomía de las organizaciones
deportivas y el control estatal para la eficaz consecución de los fines
constitucionales del derecho al deporte. Precisamente, el análisis de esta
tensión es el objetivo central del presente trabajo. Tras un estudio de enfoque
cualitativo, guiado por los métodos de revisión documental, comparación y
análisis-síntesis, se ha establecido que cuando las organizaciones deportivas
no utilizan fondos ni infraestructura públicos, no requieren que se vigile en
exceso su libertad organizacional y, por el contrario, se tienda a reforzar su
propia autonomía. En tal sentido, se propone una reforma de la Ley del Deporte,
Educación Física y Recreación para asegurar una distinción más precisa de la
facultad de control y/o intervención estatal de las organizaciones deportivas,
redefinir el rol del Ministerio Sectorial del Deporte en tales casos y crear
una instancia colegiada que se encargue del control independiente y técnico de
las organizaciones deportivas.
Palabras clave: organizaciones deportivas; autonomía; control estatal; libertad de
asociación.
Abstract
Sports
organizations in Ecuador are private in nature and constitute a means of
developing freedom of association. However, in certain aspects, they are
subject to broad state control, which determines the powers of the sectoral
ministry in the approval of their statutes, the validation of internal
elections, or oversight through the figure of an auditor or a very complex and
multi-causal sanctioning regime. This situation determines the existence of a
normative tension between the right to autonomy of sports organizations and
state control for the effective achievement of the constitutional purposes of
the right to sport. Precisely, the analysis of this tension is the central
objective of this work. After qualitative study, guided by the methods of
documentary review, comparison, and analysis-synthesis, it has been established
that when sports organizations do not use public funds or infrastructure, their
organizational freedom does not require excessive monitoring and, on the
contrary, tends to strengthen their own autonomy. In this regard, a reform of
the Law on Sports, Physical Education, and Recreation is proposed to ensure a
more precise distinction between the power of state control and/or intervention
in sports organizations, redefine the role of the sectoral ministry of sports
in such cases, and create a collegiate body responsible for the independent and
technical oversight of sports organizations.
Keywords: sports organizations; autonomy; state control; freedom
of association.
Introducción
En América Latina el deporte cumple funciones
educativas y socioculturales, lo que se evidencia inclusive en la forma en que
se reconoce este derecho (Venegas, 2019).
En tal contexto subsiste la discusión sobre el alcance y la naturaleza jurídica
de las organizaciones deportivas, que han sido vistas en su relación
indisoluble con el derecho de asociación y el goce de una cierta autonomía
funcional. Sin embargo, se coincide en cuanto a que dicha autonomía no puede
ser absoluta pues el deporte, al ser un derecho humano fundamental, es de
interés público, por lo que, cuando se utilizan fondos o infraestructura
públicos para su ejercicio, debe existir el adecuado control estatal sobre
ellos (Bermejo, 2017).
Las experiencias en la región han demostrado que no es
indispensable que el Estado se constituya en un vigilante agresivo si se quiere
que las organizaciones deportivas funcionen de manera adecuada
Queda claro, como advierte Rodríguez (2024), que las normas jurídicas que regulan las
organizaciones deportivas son de naturaleza privada por el carácter asociativo
de estas, más en ciertos aspectos se someten a control estatal. En Ecuador, por
ejemplo, la legislación especial determina las facultades del Ministerio
Sectorial en la aprobación de los estatutos de las personas jurídicas
deportivas, la validación de las elecciones internas y la fiscalización de
varias actividades a través de la figura del interventor, como se establece en
varios artículos de la Ley del Deporte, Educación Física y Recreación (2010).
Se estima que estas atribuciones limitan el ejercicio
pleno del derecho de asociación y, en cierta medida, convierte la autonomía de
las organizaciones deportivas en una quimera. Hay que tomar en consideración
que, según define la Constitución de la República del Ecuador (2008) en el
artículo 382, “se reconoce
la autonomía de las organizaciones deportivas y de la administración de los escenarios deportivos y demás instalaciones destinadas
a la práctica del deporte, de acuerdo con la ley” (p.116).
La falta de límites en el control estatal genera
vacíos interpretativos que, a su vez, dan lugar a la discrecionalidad
administrativa (Gómez, 2020). Esta
práctica atenta contra el normal funcionamiento de las organizaciones
deportivas. En particular, los procesos donde se genera la intervención del
Estado en dichas entidades contradicen la libertad de organización y no existe tampoco
un comité ético o técnico que supervise el cumplimiento de los fines de las
organizaciones deportivas de manera independiente. En definitiva, el problema
central de esta investigación versa sobre cuáles son los límites de las
asociaciones u organizaciones deportivas en Ecuador a partir de la tensión que se
produce entre la autonomía constitucional reconocida a estas y el necesario
control de sus actividades por el Estado.
El sistema deportivo ecuatoriano está constituido por
una estructura organizativa que incluye federaciones nacionales, asociaciones
provinciales, ligas cantonales, clubes y otras entidades específicas, las
cuales, en su mayoría, ostentan personalidad jurídica propia conforme al
ordenamiento legal vigente. Estas entidades ejercen funciones esenciales en la
promoción de la actividad física, la formación de deportistas, la planificación
de eventos competitivos y la representación internacional del país. No
obstante, su autonomía institucional ha sido restringida por la intervención
del Estado, particularmente a través del Ministerio del Deporte, que ha asumido
competencias de fiscalización cuya legitimidad resulta cuestionable en ciertos
casos. Ello no implica que el control estatal deba eliminarse por completo,
sino que debe ejercerse de manera racional y equitativa, con criterios
definidos y límites normativos preestablecidos, garantizando así que la
política pública en materia deportiva se oriente al interés de la sociedad y al
reconocimiento del deporte como un derecho humano fundamental.
Aunque el uso de recursos públicos debe ser auditado de
manera apropiada, no se puede menoscabar la autonomía funcional de las
organizaciones deportivas. El control estatal debe limitarse al ámbito
financiero mediante organismos técnicos independientes, de ser posible; así, el
proceso de intervención que regula la ley solo operaría en casos excepcionales
y ante las dudas fundadas de que existen irregularidades que afectan la esencia
misma del derecho que se tutela (Paz, 2024).
Sin embargo, en Ecuador no sucede exactamente así
porque la ley da amplias facultades al Ministerio Sectorial para intervenir en
la vida y funcionamiento de las organizaciones deportivas. Por este motivo, se propone
por objetivo en el artículo analizar la tensión entre la autonomía de las organizaciones
deportivas y el control del Estado ecuatoriano sobre la gestión y actividades
desarrolladas por estas, lo que trae como consecuencia, caracterizar el esquema
normativo de las regulaciones sobre el deporte en el marco jurídico ecuatoriano.
Se propone, además, individualizar el alcance de la autonomía de las
organizaciones deportivas como la expresión fundamental de la libertad de
asociación y, por último, recomendar una propuesta de regulación básica que
favorezca la autonomía de las organizaciones deportivas y limite el control
estatal a las situaciones estrictamente necesarias para garantizar el adecuado desarrollo
del derecho al deporte.
Al tener constancia preliminar de que existe un marco
normativo constitucional que le reconoce a las organizaciones deportivas un
criterio de autonomía, además de poder revisar las normas jurídicas de otros
países de la región a fin de comparar experiencias, el estudio actual es
perfectamente viable. El trabajo permitirá generar una propuesta relevante para
resolver las dicotomías funcionales entre el Estado y las organizaciones
deportivas, en aras de fortalecer la libertad de asociación. Esto impacta en el
desarrollo efectivo del derecho al deporte, en la forma en que se deben
gestionar los asuntos internos de los clubes, federaciones y demás estructuras
deportivas previstas en las leyes y, además, conciliar el control estatal en
términos de legalidad, proporcionalidad y eficacia para promover un sistema
deportivo mucho más justo, transparente y autónomo.
Materiales
y métodos
Para el desarrollo la investigación se ha empleado un
enfoque cualitativo basado en la revisión documental. De esta manera, se
revisaron antecedentes doctrinales, normativos y se pudo efectuar luego una
comparación de los hallazgos en relación con las regulaciones de la Ley del
Deporte, Educación Física y Recreación del Ecuador. Se empleó, además, el
método comparativo en relación con el de análisis-síntesis, pues se
identificaron normas jurídicas de otros países latinoamericanos para verificar
las formas de regulación de las organizaciones del deporte en cada país y
comparar luego con el modo en que ello se produce en Ecuador. Para tal proceso,
fue necesario analizar las fuentes documentales, desglosar los puntos en común
y, por último, construir la propuesta a través de la síntesis de los
principales hallazgos en un contexto hermenéutico.
Se realizó
la búsqueda en Google Scholar
con los términos conjuntos de “autonomía” y “organización deportiva” y de
“control estatal” y “organización deportiva”, siempre con el booleano “y” al
momento de efectuarla. Se circunscribió el ámbito territorial de las búsquedas
a estudios en Latinoamérica. Se detectó que no existían muchos estudios sobre
el tema en el ámbito nacional. También se consultaron las normas vigentes
en la plataforma Lexis Ecuador, a fin de asegurar que fueran las debidamente
actualizadas.
Análisis y
discusión de los resultados
El deporte y su rectoría a través del Estado
ecuatoriano
La consagración del derecho al deporte a nivel
constitucional se produjo en Ecuador a partir de la Constitución Política de
1998; en esta se mencionaba el derecho al deporte y a la recreación como parte
de los derechos de los niños y adolescentes, según el artículo 49 y posteriormente
se prevé en el artículo 82, que se encargaba al Estado de la promoción de la
cultura física en la formación integral de las personas. Actualmente, la
práctica del deporte y el disfrute del tiempo libre aparecen como contenido de
los derechos culturales, específicamente en el artículo 24 de la Constitución
de la República del Ecuador de 2008; se trata además de un derecho reconocido a
los jóvenes (artículo 39) y niños, niñas y adolescentes (artículo 45), como
grupos de atención prioritaria.
En general, el derecho al deporte forma parte del
régimen del buen vivir y, en especial, del sistema de inclusión y equidad
social, refrendado así en el artículo 340 de la Constitución de la República
del Ecuador (2008). Asimismo, el Estado se encarga de promover la cultura
física que, entre otros aspectos, integra al deporte, de modo que deben
generarse las condiciones para su práctica efectiva, según el artículo 381 de
la Constitución. Este diseño constitucional abre paso a un contexto legislativo
regulatorio que se expresa a través de la Ley del Deporte, Educación Física y
Recreación (2010).
La mentada ley se encarga de regular el sistema
deportivo y, de modo administrativo y técnico, a las organizaciones deportivas
y sus dirigentes según el artículo 1. Se ratifica la visión que se ofrece en la
Constitución de la República del Ecuador (2008) sobre la autonomía de las
federaciones deportivas y la administración de los escenarios deportivos en
relación con el principio de libre ejercicio funcional, según el artículo 6. La
rectoría y planificación sobre el deporte recae sobre el Ministerio Sectorial
correspondiente, que pertenece a la Administración Pública Central, según
consta en el artículo 14 de la Ley del Deporte, Educación Física y Recreación
(2010) y este tiene dentro de sus funciones y atribuciones la de: “c)
Supervisar y evaluar a las organizaciones deportivas en el cumplimiento de esta
ley y en el correcto uso y destino de los recursos públicos que reciban del
Estado” (p.4).
Ya de manera puntual, el Ministerio Sectorial del Deporte
se encarga de otras funciones, previstas en el artículo 14 de la Ley del
Deporte, Educación Física y Recreación (2010) que guardan relación con el control
de las organizaciones deportivas, a saber:
l) Ejercer la competencia exclusiva
para la creación de organizaciones deportivas, aprobación de sus estatutos y el
registro de sus directorios de acuerdo con la naturaleza de cada organización,
sin perjuicio de la facultad establecida en la Ley a favor de los gobiernos
autónomos descentralizados;
m) otorgar el reconocimiento
deportivo de los clubes, ligas y demás organizaciones que no tengan personería
jurídica o no formen parte del sistema deportivo;
n) intervenir de manera transitoria
en las organizaciones que reciban recursos públicos mediante delegación del Ministerio
Sectorial, en los casos que determine la ley, respetando las normas
internacionales;
t) cumplir subsidiariamente con las
actividades de las diferentes organizaciones deportivas cuando estas,
injustificadamente no las ejecuten; y,
u) aplicar las sanciones que le
faculta esta Ley. (p. 4)
A pesar de que el artículo 6 de la Ley del Deporte,
Educación Física y Recreación (2010) distingue adecuadamente la libertad
funcional y autonómica de las organizaciones deportivas y solo efectúa
precisiones en cuanto a cómo se debe intervenir desde el Estado cuando estas
reciban fondos públicos o tengan bajo su control o administración una
infraestructura deportiva de propiedad estatal, las propias regulaciones de la
ley y la excesiva administrativización que
experimenta Ecuador hace que se limite dicha capacidad jurídica. Este fenómeno
es común en ciertos sectores de Latinoamérica, a diferencia de lo que ocurre en
Europa donde prevalecen otras instancias regulatorias (Editor, 2025).
El Reglamento Sustitutivo al Reglamento General de la
Ley del Deporte, Educación Física y Recreación, aprobado por Decreto Ejecutivo No. 1117 de 2020, en el artículo 7 ratifica
los postulados de la Ley del Deporte, Educación Física y Recreación sobre la
naturaleza jurídica de los organismos deportivos, es decir, “de derecho privado
sin finalidad de lucro” (p. 3). Aunque la Ley del Deporte, Educación Física y
Recreación (2010) no establecía los mecanismos sancionatorios de las
organizaciones deportivas en el ámbito interno, el Reglamento sí se refiere a
ellos en los artículos 33 y siguientes; aunque el régimen de recursos es
bastante amplio, el Ministerio Sectorial del Deporte es la última instancia que
se faculta para adoptar las decisiones definitivas, previsto así en el artículo
45 numeral 5 (Decreto Ejecutivo No. 1117 de 2020).
La estructura organizacional del deporte en Ecuador
Las organizaciones deportivas tienen características
que las distinguen de otras formas asociativas tradicionales. Cuando se revisa
el marco normativo general, se puede advertir que las organizaciones sociales
adoptan la estructura de corporaciones o fundaciones, sobre todo, pero las organizaciones
deportivas son agrupadas en otro diseño que normalmente adopta las
denominaciones de federaciones y clubes; estos, a su vez, se desagregan en clubes
deportivos especializados, ligas deportivas cantonales y federaciones
deportivas provinciales (Ley del Deporte,
Educación Física y Recreación, 2010).
En síntesis, cabe afirmar que las organizaciones
deportivas actúan como entidades que distribuyen la regulación de las
actividades deportivas de manera descentralizada según las áreas territoriales,
contando para ello con un marco normativo específico que emana de la
legislación aplicable en la materia. Este sistema permite coordinar y gestionar
el deporte en diferentes niveles territoriales respetando la autonomía
regulatoria dentro del orden legal vigente. Esta formulación destaca la función
desconcentrada por territorio y la existencia de un ordenamiento jurídico
especial, sin perder de vista que estas organizaciones funcionan dentro del
marco legal general del deporte.
La principal forma de organización deportiva es el
club. En la idea del club prevalece – al menos conceptualmente – la noción de
una fraternidad donde el líder debería ser un primus inter pares porque
a él se le delega la tarea de dirigir como parte de una decisión del propio
grupo (Carballo, 2020). En Ecuador es
posible asimilar dicha idea en el caso de los clubes porque estos son
organizaciones sociales sin fines de lucro, según el artículo 15 de la Ley del
Deporte, Educación Física y Recreación (2010),
de manera que en su constitución los socios son los que definen a la persona
que ejercerá su liderazgo y el tiempo en que lo hará.
El principal problema es que las funciones del
dirigente deben ser acordadas voluntariamente por el club en sus estatutos,
pero el Ministerio Sectorial del Deporte tiene la potestad de definir si se
aprueban estos, o no, según el artículo 14 apartado l) de la Ley del Deporte,
Educación Física y Recreación (2010), lo
que en la práctica se traduce a un esquema rígido establecido por los modelos
que el órgano considere, de manera que la voluntad de los miembros o socios
tiene sus límites. En Ecuador, según el artículo 17 de la Ley del Deporte,
Educación Física y Recreación (2010), los
clubes pueden ser:
a) Club deportivo básico para el deporte barrial,
parroquial y comunitario;
b) Club deportivo especializado formativo;
c) Club deportivo especializado de alto rendimiento;
d) Club de deporte adaptado y/o paralímpico; y,
e) Club deportivo básico de los ecuatorianos en el
exterior (p. 5).
Por su parte, según el artículo 27 del mismo cuerpo
legislativo, la estructura del deporte
formativo es esencialmente la que sigue:
a) Clubes deportivos
especializados formativos;
b) Ligas deportivas cantonales;
c) Asociaciones deportivas provinciales;
d) Federaciones deportivas provinciales;
e) Federación Deportiva Nacional del Ecuador
(FEDENADOR); y,
f) Federación Ecuatoriana de Deporte Adaptado y/o
Paralímpico. (p. 6)
En cuanto al deporte profesional, las estructuras son
más precisas. En ese sentido, la Federación Nacional por cada deporte es la que
reglamenta dichas actividades, con la salvedad del fútbol, que tiene también
una estructura internacional reconocida: Federación Internacional de Fútbol
Asociado (FIFA) y Confederación Sudamericana de Fútbol (CONMEBOL), según los
artículos 62 y 63 de la Ley del Deporte, Educación Física y Recreación (2010). Los clubes de deportes especializados
pueden participar también en actividades de carácter profesional, siempre que
cumplan con requisitos específicos contenidos en el artículo 65 de la Ley. Otras
estructuras que regulan aspectos específicos de la práctica del deporte son:
los clubes de deporte adaptado y/o paralímpico, el Comité Olímpico Ecuatoriano
y el Comité Paralímpico Ecuatoriano.
Libertad de asociación y autonomía: alcances, límites
y una perspectiva comparada en Latinoamérica
La libertad de asociación es la capacidad que tiene
una persona natural o jurídica para constituir otra separada de sí y que
permita el ejercicio de un fin lícito, con trascendencia social y responsabilidad
ciudadana (Lansdown, 2022). De
conformidad con el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Asamblea General de
Naciones Unidas, 1997), previsto así en el artículo 22,
numeral 2, este no es un derecho absoluto, sino que puede tener limitaciones
que se basen en el cumplimiento de los intereses de una nación democrática. Sin
embargo, al margen de largas discusiones teóricas, lo cierto es que ejercer la
libertad de asociación supone el consentimiento de quienes se asocian y
responsabilidad por sus acciones u omisiones posteriores cuando actúan como un
ente separado de sí (Ávila, 2020), razón
por la cual debe reconocerse también un mecanismo de autocontrol y
autogobierno; no hacerlo presupone que tal libertad queda limitada únicamente
al momento mismo de asociarse.
En Ecuador, la libertad asociativa en relación con el
deporte se mide respecto a cuál es el fin de la actividad deportiva: amateur o
profesional (Suárez, 2024). Si se permite
que los clubes (como célula básica de organización deportiva) se organicen
autónomamente, es posible fortalecer la gobernanza interna y dotar a sus
miembros de capacidad para decidir qué es lo más conveniente a sus intereses,
sin apartarse de los límites que impone la Constitución y la ley, por supuesto.
Un elemento limitante que no podría discutirse es el control adicional que se
impone por el Ministerio Sectorial del Deporte cuando se utilizan fondos o
infraestructura públicos para el desarrollo de las actividades deportivas de la
organización, porque, en tal caso, es relevante y legítimo que el Estado
intervenga.
En Colombia los clubes deportivos profesionales pueden
organizarse de dos formas: en condición de corporaciones o asociaciones sin
fines de lucro o en sociedades anónimas; en tales supuestos existen requisitos
limitantes en cuanto a la conformación, el deber de registro y de notificación
de ingresos o egresos. No obstante, en temas generales, la Ley 181 de 1995, refrenda
en el artículo 61, apartado 8, que es la entidad gubernativa que ejerce
“funciones de inspección, vigilancia y control sobre los organismos deportivos
y demás entidades que conforman el Sistema Nacional del Deporte” (p. 10). Dicho
sistema, según el artículo 50, se integra por varios organismos públicos y
todos los privados que se relacionan con la actividad deportiva (Ley 181 de 1995,
p. 10). Esta compleja estructura también se complementa con un control múltiple
del Ministerio del Deporte, por lo cual su sistema es bastante
intervencionista.
En Argentina, por ejemplo, los clubes deportivos
constituyen la estructura fundamental de la asociación deportiva mientras que
las federaciones son de segundo grado porque agrupan a los clubes, pero lo más
llamativo es que adoptan la estructura jurídica de una sociedad civil sin fines
de lucro o de sociedades anónimas (Carballo,
2020). El artículo 19 de la Ley No. 20.655 determina que “no podrá
impedirse, dificultarse, privarse o menoscabarse cualquier derecho a una
organización deportiva” (Congreso de la Nación
Argentina, 1974, p.11), por lo cual el rol del Ministerio Sectorial que
controla la actividad deportiva no puede limitar el ejercicio de sus derechos asociativos,
sino solo evitar que contravenga la ley o el desarrollo mismo del derecho al
deporte. La mentada ley introduce requisitos de conformación relacionados con
la capacidad jurídica de sus miembros, la paridad de estos y su representación
en los órganos de dirección del club, pero no contiene otras previsiones
limitantes al efecto.
En Ecuador, el artículo 15 de la Ley del Deporte,
Educación Física y Recreación (2010)
considera que las organizaciones deportivas en general “son entidades de
derecho privado sin fines de lucro con finalidad social y pública” (p. 5); sin
embargo, pueden participar como socios o accionistas de sociedades mercantiles
si se dedican al deporte profesional, según lo refrenda el artículo 16. Esta
dualidad determina, por un lado, la posibilidad de un doble control, pues
cuando se constituyen como sociedades sin fines de lucro, la rectoría y
supervisión se realiza por el Ministerio Sectorial solamente, más si participan
dentro de las sociedades mercantiles, entonces, además de aquel, pueden ser
controladas o requeridas por la Superintendencia de Compañías, Valores y
Seguros.
Hay que analizar que el artículo 36 de la Ley Orgánica
de Participación Ciudadana (2010) se
refiere al derecho de asociación como una libertad que puede ser ejercida por
personas naturales o jurídicas para un fin lícito, es decir, que no sea
contrario ni prohibido por la Constitución o la ley. Así, al constituirse una
organización social se requiere de la aprobación de sus estatutos y su registro
por la autoridad competente, facultad que emana de la presidencia de la
República o la propia ley, conforme lo determina el artículo 565 del Código
Civil (2005).
Esta facultad se desarrolla con mayor amplitud en el
Decreto Ejecutivo No. 193 de 2017, que es el Reglamento para el Otorgamiento de
Personalidad Jurídica a las Organizaciones Sociales, pero si bien este
instrumento indica cuáles son los aspectos que debe contener un estatuto en su
artículo 12, en la práctica se basa en un modelo establecido por cada cartera
de Estado que, de no ser copiado casi textualmente, determina el rechazo del
proceso constitutivo. Esta limitación es de carácter injustificado y constituye
una intromisión excesiva en el ejercicio del derecho de asociación, conforme a
la ley.
Con mayor nivel de detalle y limitación, el Acuerdo
Ministerial No. 0389 de 2021 del Ministerio del Deporte contiene las
regulaciones especiales para la aprobación de personería jurídica de las
organizaciones deportivas. El diseño y mecanismo de aprobación de estatutos es
similar al previsto en el Decreto Ejecutivo No. 193 de 2017, pero teniendo en
cuenta que existen otras formas asociativas, se introducen requisitos más
precisos en ciertos casos. Por ejemplo: la constitución de un club deportivo
especializado formativo requiere, según el artículo 5 “la aprobación de un
informe técnico, emitido por la Dirección de Deporte Formativo y Educación
Física o quien haga sus veces en las Coordinaciones Zonales” (Ministerio del
Deporte, 2021, p.10), lo que introduce una serie de documentos y requisitos
adicionales que deben remitirse a dicha cartera de Estado; si es un club
deportivo especializado de alto rendimiento requiere de más informes técnicos,
incluidos otros de la Federación Ecuatoriana por Deporte o el Comité Olímpico,
en su caso, por lo cual hay potenciales limitaciones introducidas desde dentro
de las estructuras organizativas, además de las que impone el Ministerio
Sectorial, refrendado así en el artículo 6 (Ministerio del Deporte, 2021).
Por consiguiente, la lista de requisitos aprobatorios
se amplía en cada caso, aunque puede argüirse que al ser más que un club
tradicional, es necesario tener otro nivel de especificaciones técnicas como
cautela administrativa. Otro de los problemas que afecta el ejercicio del
derecho de asociación es la capacidad interventora del Ministerio Sectorial del
Deporte. En Ecuador, este mecanismo aparece regulado en el artículo 15 de la Ley
del Deporte, Educación Física y Recreación (2010).
El propósito de la intervención es el restablecimiento de las condiciones
óptimas para el normal funcionamiento organizacional, según el artículo 163 de
la mencionada ley, que puede darse por las siguientes causas, previstas así en
el artículo 165:
a) En caso de acefalía en la
representación legal de un organismo deportivo;
b) por paralización injustificada de
la actividad deportiva por un lapso mayor o igual a 90 días;
c) cuando exista peligro inminente de
daño al patrimonio estatal deportivo; y,
d) por falta de presentación al Ministerio
Sectorial de plan operativo anual o informes sobre auditorías internas anuales.
(p. 21)
Partiendo de que el artículo 14, literal n) de la Ley
del Deporte, Educación Física y Recreación (2010)
parecería solo limitar el proceso de intervención en aquellos clubes que usan
fondos públicos, no debería utilizarse esta figura para los clubes privados sin
vínculos directos con el Estado, aunque esta conclusión no se puede obtener del
texto actual de la norma. Por su parte, Suárez
En efecto, es dudosa la intervención cuando no hay
recursos públicos que se deban controlar y, además, las estructuras internas
deben ser capaces de gestionar sus propias falencias y serían ellas las que, en
todo caso, someterían a una instancia administrativa alguna dificultad que no
pueda solventarse por sus mecanismos ordinarios. Parece también excesivo que la
sola falta de presentación de un informe de auditoría anual de un ente privado justifique
la intervención pública.
Posiblemente la regulación mexicana es bastante
completa en temas de autonomía de las organizaciones deportivas, sobre las
cuales prevé que existan mecanismos estatutarios de sanciones, autocontrol y
responsabilidades de sus miembros. Al mismo tiempo, se prevé en el artículo
151, que existen varias instancias que pueden conocer infracciones legales y
que resuelven temas de justicia deportiva, pero lo más notorio es que las
sanciones del máximo organismo regulador quedan reservadas para supuestos
graves como cuestiones de dopaje, discriminación, uso indebido de recursos
públicos, infracción de los estatutos de las asociaciones deportivas nacionales
en materia de elección de sus cuerpos directivos y otros incumplimientos significativos
(Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, 2013).
En Ecuador, contrario sensu, el sistema de
causales de los mecanismos sancionadores – unido al esquema de intervención –
es sumamente amplio y siempre está a cargo del Ministerio Sectorial, según de
refrenda en el Título XVI (Ley del Deporte, Educación Física y Recreación,
2010), sin perjuicio de los mecanismos internos sancionatorios de las
organizaciones deportivas. Por consiguiente, se proponen entonces, las bases de
una modificación normativa que establezca con mayor claridad los límites entre
libertad de asociación y autonomía de las organizaciones deportivas frente al
control del Estado y se deberían circunscribir a lo siguiente:
(a) Distinción
más precisa sobre la facultad de control y/o intervención estatal de las
organizaciones deportivas. Es relevante caracterizar a las
organizaciones deportivas como personas jurídicas privadas, sin menoscabo de
los fines públicos intrínsecos que poseen (Pachot,
2012). La plena autonomía se debe garantizar como principio, pero en los
casos donde se utilicen fondos públicos es necesario un control de su
utilización. La primera cuestión es la que debe reforzarse, pues la segunda ya
sucede como tal en la actualidad.
(b) Redefinición
del rol del Ministerio Sectorial del Deporte para que trascienda como un ente rector y no interventor. La
gestión interna de las organizaciones deportivas, salvo que utilicen fondos o
infraestructura públicos, debe ser una extensión de su autonomía funcional (Comité Olímpico Internacional, 2022), pues se
ha demostrado que cuando el Estado sustituye las estructuras de administración
interna se producen conflictos de legitimidad y se pierde la confianza
institucional
(c) Constitución
de un ente mixto encargado del control independiente y técnico de las
organizaciones deportivas. La resolución de conflictos e imposición de
sanciones por violaciones éticas o legales de las organizaciones deportivas,
además de contar con capacidades de observación, recomendación y seguimiento
incluidas, debe asignarse a un ente especial que no sea el propio Ministerio
Sectorial del Deporte (Sierra et al., 2021). Dicha instancia estaría compuesta
por representantes del propio Ministerio Sectorial, de las organizaciones
deportivas e individuos que pertenezcan a la sociedad civil, designados de
manera transparente y con independencia en su actuación.
En correspondencia con los hallazgos obtenidos, es
posible articular una propuesta de reforma normativa, que será emitida por la
Asamblea Nacional, para que perfeccione las bases regulatorias de la autonomía
de las organizaciones deportivas a través de la Ley del Deporte, Educación Física
y Recreación, sin perjuicio de que posteriormente se reglamente todo lo
relativo a este tema. La propuesta se dirige a la Asamblea Nacional y, por
razones de espacio en este artículo, toma como exposición de motivos razones
previamente argüidas en los apartados precedentes. En sentido general, la
propuesta busca que se evite la politización excesiva del deporte y se
equilibre la libertad de gestión con mecanismos de controles técnicos y
transparentes (Paz, 2024); en tal sentido, se propone la siguiente estructura
legislativa, cabe aclarar que el texto que aparece entre comillas es la
propuesta de los autores, siendo la siguiente, considerando:
Que el artículo
11, numeral 8 de la Constitución de la República establece que “El contenido de
los derechos se desarrollará de manera progresiva a través de las normas, la
jurisprudencia y las políticas públicas, el Estado generará y garantizará las
condiciones necesarias para su pleno reconocimiento y ejercicio. Será
inconstitucional cualquier acción u omisión de carácter regresivo que
disminuya, menoscabe o anule injustificadamente el ejercicio de los derechos”.
Que el artículo 24 de la Constitución de la República
determina que: “Las personas tienen derecho a la recreación y al esparcimiento,
a la práctica del deporte y al tiempo libre”.
Que el artículo 382 de la propia Constitución señala:
“Se reconoce la autonomía de las organizaciones deportivas y de la
administración de los escenarios deportivos y demás instalaciones destinadas a
la práctica del deporte, de acuerdo con la ley”.
Que, en cumplimiento de los mandatos constitucionales,
se expidió la Ley del Deporte, Educación Física y Recreación, publicada en el
Registro Oficial Suplemento No. 255, de 11 de agosto de 2010, donde se regulan
las facultades del Estado en cuanto a la gestión, rectoría y planificación del
deporte, además de establecer el control específico de las organizaciones que
se dedican a la práctica del deporte.
Que es necesario armonizar el contenido de la mentada
Ley para distinguir el control de las organizaciones deportivas que reciban
financiamiento estatal, o no, para sus actividades y garantizar que las
facultades rectoras del Estado no menoscaben la autonomía y libertad de las
mentadas organizaciones, en correspondencia con el desarrollo progresivo del
derecho al deporte en el que estas intervienen activamente. Que, a tenor de lo
expuesto y en ejercicio de las atribuciones de la Asamblea Nacional, se expide
la siguiente:
Ley Reformatoria a la Ley del Deporte, Educación
Física y Recreación para fortalecer la Autonomía de las Organizaciones
Deportivas
Artículo 1. Se modifica el artículo 15, cuyo texto
será el siguiente:
“Art. 15.- De las organizaciones deportivas. - Las
organizaciones que contemple esta Ley son entidades de derecho privado sin
fines de lucro y con finalidad social y pública.
Las organizaciones deportivas que no utilicen fondos
ni infraestructura públicos serán sujetas al autogobierno en todas sus instancias,
sin perjuicio de la facultad de intervención o el régimen sancionador que
regula la presente Ley en situaciones excepcionales. Las que, por el contrario,
sí utilicen tales recursos o infraestructura, quedan sujetas a regulación,
ejecución y control de conformidad con las políticas, planes y directrices que
establezca el Ministerio Sectorial.
Las organizaciones deportivas no podrán realizar
proselitismo ni perseguir fines políticos o religiosos. La afiliación o retiro
de sus miembros será libre y voluntaria, cumpliendo con las normas que para el
efecto determine el Reglamento de esta Ley.
Artículo 2. Se añade un párrafo al artículo 165, con
el texto siguiente:
“La intervención de organizaciones deportivas que no
utilicen fondos ni infraestructura públicos solo se permite por la causal a) de
este propio artículo”.
Artículo 3. Se añade el artículo 182, con el siguiente
texto:
“Art. 182.- Procesos sancionatorios internos. - A
través de estructuras creadas en sus propios estatutos, los organismos deportivos
iniciarán procesos disciplinarios sancionatorios por denuncia o de oficio
contra sus filiales, dirigentes, entrenadores y deportistas que se hallen bajo
su competencia, cuando se presuma el cometimiento de una infracción debidamente
establecida y sancionada en sus estatutos.
El procedimiento de revisión y aprobación de este
aspecto de los estatutos se regulará en el Reglamento de la Ley y, en todo
caso, al margen de las fórmulas diversas que puedan preverse internamente, solo
se vigilará que garanticen la efectiva vigencia de los derechos y normas
constitucionales, legales y procesales referentes al debido proceso”.
Artículo 4. Se añade el Título XVII a la Ley, con el
siguiente texto y articulado:
“Título XVII del Comité Nacional de Ética Deportiva
Art. 183.- Funciones del Comité Nacional de Ética Deportiva.
- Se crea el Comité Nacional de Ética Deportiva, cuya función será el
conocimiento de los recursos de apelación contra las decisiones en materia
sancionatoria o de gestión de conflictos internos de cualquier organización
deportiva tomada en primera instancia, siempre que no sean de las que utilicen
fondos ni infraestructura públicos.
Art. 184.- Integración del Comité Nacional de Ética Deportiva.
- El Comité Nacional de Ética Deportiva se integrará por:
a) un
delegado del Ministerio Sectorial del deporte, que lo presidirá,
b) un
delegado de la Federación Deportiva Nacional del Ecuador,
c) un
delegado de la Federación Ecuatoriana de Deporte Adaptado y/o Paralímpico y
d) dos
profesionales jurídicos con experiencia comprobable en temas deportivos.
Art. 185.- Efecto de las decisiones del Comité
Nacional de Ética Deportiva. - Las decisiones del Comité Nacional de Ética
Deportiva causarán estado y serán impugnables en la vía judicial.
Art. 186.- Regulaciones complementarias. - El Comité
Nacional de Ética Deportiva en su primera sesión aprobará el reglamento de
procedimientos internos para el ejercicio de sus funciones. En lo demás, el
Reglamento de la Ley regulará lo concerniente a su estructura y creación”.
Disposiciones Transitorias
Primera: hasta tanto se aprueben y registren las
modificaciones de estatutos según las previsiones del artículo 182 de la Ley,
seguirán aplicándose los establecidos según prevé el Reglamento General de la
propia ley. Todas las organizaciones deportivas, en el plazo de un año a partir
de la vigencia de esta Ley Reformatoria, deberán tener aprobados sus estatutos
en función de las modificaciones orientadas.
Segunda: el Comité Nacional de Ética Deportiva se
conformará oficialmente en el plazo máximo de seis meses posteriores a la
vigencia de esta Ley Reformatoria.
Disposición final
Única. La presente Ley entrará en vigor a partir de su
publicación en el Registro Oficial.
Conclusiones
El derecho al deporte sí tiene reconocimiento
internacional, constitucional y legal en el marco normativo ecuatoriano. Las
organizaciones deportivas juegan un papel fundamental en el desarrollo de ese
derecho y, en especial, las previsiones sobre su autonomía tienen un rango
constitucional que las reconoce, sin perjuicio de lo que establece la Ley. Sin
embargo, en la práctica y a partir de las regulaciones de la de la Ley del
Deporte, Educación Física y Recreación (, 2010)
y su Reglamento General, se establecen límites al ejercicio de dicha autonomía,
los que no cuentan con un sustento jurídico suficiente cuando se trata de organizaciones
que no utilizan fondos ni infraestructura públicos.
Las experiencias de algunos países de la región
latinoamericana son interesantes para establecer las principales dificultades
en torno a la regulación ecuatoriana actual. En tal sentido, se constata que es
necesario establecer la plena autonomía como un principio funcional de las
organizaciones deportivas, lo que se puede lograr a través de una distinción
más precisa sobre la facultad de control y/o intervención estatal de estas. El Ministerio
Sectorial del Deporte, en los casos donde no hay riesgo a los fondos o bienes
públicos, debe pasar de ser un ente capaz de intervenir y sancionar para
convertirse en un verdadero rector y vigilante no invasivo, en aras de
fortalecer la confianza institucional. Asimismo, para resolver conflictos
disciplinarios o de otra naturaleza dentro de tales organizaciones, conviene la
creación de un ente mixto que se encargue del control independiente y técnico.
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