Recibido: 23/12/2023 Aceptado:
11/05/2024
El principio de proporcionalidad y la garantía de
motivación en los procedimientos administrativos disciplinarios (Original).
The principle of proportionality and the guarantee of
motivation in disciplinary administrative procedures (Original).
Pamela Tatiana Sevilla Villacís. Licenciada
en Derecho. Universidad Indoamérica. Ambato. Ecuador. [ psevilla3@indoamerica.edu.ec
] [ https://orcid.org/0009-0006-0647-3089
]
Daniela
Fernanda López Moya. Licenciada en Derecho. Magister en Derecho
Constitucional. Magister en Derecho Laboral. Docente titular. Universidad
Indoamérica, Ambato. Ecuador.
[ danielalopez@uti.edu.ec ] [ https://orcid.org/0000-0002-6777-2617 ]
Resumen
El poder sancionador estatal se hace
palpable a través de la potestad disciplinaria administrativa, que amerita ser
considerada como legítima, al contar con varios momentos o etapas que permiten percibirla
como tal; esto es desde su regulación hasta su aplicación; por lo que al
abordar el principio de proporcionalidad, se debe tener en cuenta que definir
la norma y la garantía de motivación son inherentes en cualquier proceso o
procedimiento, sea judicial o administrativo, ya que mediante estos se puede
prohibir el exceso, medir y controlar aquellas injerencias del poder público,
adecuando el actual a la legalidad y a la seguridad jurídica, evitando
vulneración de derechos de los administrados. Por tal razón, el objetivo del
presente trabajo es analizar la
legitimidad de la potestad sancionadora disciplinaria, desde su configuración
hasta su conclusión, expresada en una resolución, para ser implementada por
servidores y funcionarios públicos. Para su
cumplimiento, se desarrolló un estudio descriptivo de tipo revisión documental,
apoyado en el método de investigación jurídica. Como resultado se estableció
que los referidos procedimientos
deben mantener estricto apego a la normativa regente, ameritando una
identificación clara del tipo de infracción, así como de su sanción, en el
marco de la proporcionalidad y con los fundamentos suficientes para cumplir con
la motivación cuando se emite la resolución.
Palabras clave: motivación; potestad administrativa sancionadora;
proporcionalidad; procedimiento administrativo disciplinario; sanción.
Abstract:
The state's
punitive power becomes evident through its administrative disciplinary
authority, which deserves to be considered legitimate. This legitimacy entails
several stages for it to be perceived as such, ranging from its regulation to
its application. Therefore, the principles of proportionality in defining the
norm and the guarantee of motivation are inherent in any judicial or
administrative process or procedure. Through these principles, excesses can be
prohibited, and the interventions of public power can be measured and
controlled, aligning the current practices with legality and legal certainty
while preventing the violation of the rights of those governed. Hence, the
objective of this work is to analyze the legitimacy of disciplinary punitive
authority, from its establishment to its conclusion, culminating in a
resolution, concerning public servants and officials. To achieve this, a
descriptive study employing a documentary review method within legal research
was conducted. The results established that these procedures must strictly
adhere to the governing regulations, necessitating a clear identification of
the type of infraction and its corresponding penalty. These actions must be in
line with the principle of proportionality and supported by sufficient grounds
to ensure motivation when issuing the resolution.
Keywords: motivation; administrative sanctioning power;
proportionality; administrative disciplinary procedure; sanction
Introducción
El poder punitivo
atribuido a los órganos administrativos se traduce en la denominada potestad
sancionadora, en que el Estado tipifica infracciones y determina penas o
sanciones, frente al cometimiento de una acción u omisión de tipo administrativo;
estas varían según la gravedad de la falta y previo a la aplicación de un
procedimiento administrativo, el cual comprende un compendio de pasos
ejecutados por la administración a fin de sancionar la infracción cometida por
algún servidor o funcionario público, lo que representa un control que es
efectuado por la administración sobre la gestión pública, que no puede verse
exenta del derecho al debido proceso, revestido de una serie de garantías
mínimas para que la decisión sea percibida como justa.
En el contexto del
derecho al debido proceso, es la Constitución de la República de Ecuador (2008)
la que despliega un amplio catálogo de estas garantías esenciales, a lo que se
añade que el texto constitucional alberga principios para la aplicación de los
derechos, que revisten a todo individuo, sea un particular, servidor o
funcionario público. Así también señala que, sobre estos últimos, puede recaer
la responsabilidad civil, penal o administrativa, con énfasis en esta última,
al ser objeto de la presente investigación.
Dentro de los
procedimientos que se apliquen, se pretende para su conclusión la emisión de
una resolución que contenga una parte expositiva, con el detalle de los
supuestos fácticos, el debido análisis y
motivación, con apego a normas y principios y, finalmente, la parte resolutiva,
donde aplicará o no una sanción, en
correspondencia con lo probado
Inmerso en la
parte considerativa expuesta, es procedente establecer las reflexiones y
razonamientos jurídicos que brindan soporte a la decisión que vaya a ser
emitida, en el marco de las disposiciones constitucionales aplicables para su
justificación. Mientras que en la parte resolutoria, en caso de aplicarse una
sanción, son imprescindibles los principios de tipificación y de legalidad, en
que existe una relación entre la sanción con respecto a la gravedad de la falta
cometida y su regulación en el ordenamiento jurídico armonizado al grado de
responsabilidad y a criterios de racionalidad.
Frente a las
sanciones, es necesario considerar que los órganos administrativos pueden
emitirlas siempre y cuando estén amparados por las competencias que son
atribuidas por la Constitución y demás normas de la Asamblea Nacional de
Ecuador como la Ley Orgánica de Servicio
Público (LOSEP), Código Orgánico de la Función Judicial (COFJ), el Código
Orgánico Administrativo (COA), así como de otros actos normativos como
reglamentos que regulen materia disciplinaria para servidores y funcionarios públicos
pues, para la definición de las infracciones administrativas de manera previa,
es el legislador quien debe considerar el principio de proporcionalidad para su
regulación en el contexto normativo.
El producto del
procedimiento será el acto administrativo que lleva implícito la configuración
de la voluntad de la administración y que debe reunir una serie de elementos
para garantizar su eficacia; esta tendrá un efecto jurídico sobre el
administrado, quien podrá ser notificado a través de medios tanto escritos como
digitales o por cualquier otro, a través del cual se dé a conocer la decisión.
Por tales
consideraciones, el presente estudio pretende entrañar de forma inicial, la
potestad sancionadora en materia disciplinaria, la regulación del principio de
proporcionalidad con respecto a la responsabilidad administrativa para los
servidores y funcionarios públicos, así como del procedimiento administrativo
disciplinario y el análisis de sus etapas procedimentales, con punto focal en
la resolución relacionada con la garantía de motivación.
Frente a esta
interrogante se planteará un análisis doctrinario, bibliográfico y
jurisprudencial, en lo pertinente al principio de proporcionalidad y criterios
de motivación ante infracciones disciplinarias administrativas. Es decir, la
finalidad del estudio es el análisis de estos procedimientos disciplinarios y
la relación con el principio de proporcionalidad y la garantía de motivación.
Desarrollo
Potestad administrativa disciplinaria y el proceso administrativo
disciplinario
En el marco del derecho
administrativo sancionador, se contempla una serie de normas que encuadran el
ejercicio de la potestad sancionadora, asignada a la administración pública como una herramienta de gestión administrativa
para “sancionar aquellas conductas contrarias a la ley; en sede administrativa
se tiene la potestad disciplinaria para evaluar la conducta de los servidores
(…) y atribuirles responsabilidad administrativa a través de un procedimiento
administrativo disciplinario” (Flores, 2022).
Dentro de este
derecho se encuentra el tipo disciplinario, en que el poder punitivo se
direcciona a los servidores y funcionarios del sector público, independientemente
de la jerarquía institucional que estos posean, frente a acciones u omisiones
contrarias a la regulación en la materia, en sustento al principio de
legalidad. Esta atribución es una
herramienta que utiliza la administración pública para poder ejercer su poder
en la manera más intensa, por medio de un procedimiento que se apertura ante la
probabilidad de responsabilidad de actuaciones con dolo, sin voluntad, por
negligencia, o por falta de su deber de cuidado, entre otros que dieron cabida
a una falta disciplinaria, la cual puede ser leve o grave, de acuerdo con la
LOSEP.
En el procedimiento administrativo disciplinario se busca
indagar y determinar si existe responsabilidad o no de un funcionario o
servidor. Este procedimiento es aplicado
con el afán de garantizar la seguridad jurídica tanto del sujeto activo que es
la administración dentro de la reserva que le confiere la ley, y el pasivo que
es el funcionario o servidor, en la indagación de la verdad de los hechos. Algunas
consideraciones relevantes son: si el accionar u omisión de un servidor público
puede convertirse en una falta disciplinaria, es imperioso buscar la verdad de
los hechos, los cuales deberán ser comprobados o descartados través de medios
probatorios, es decir, la verdad material, que es otro de los principios de
este tipo de procedimiento que procura la obligación de la administración de
determinar de manera objetiva la realidad de los hechos, aun cuando no han sido
expuestos por el sujeto pasivo.
Para sancionar las
faltas administrativas que son cometidas por los servidores públicos serán
competentes las autoridades nominadoras o sus delegados. En este contexto, en Ecuador, la LOSEP es aquella norma
genérica para el sector público que determina y describe las clases de faltas,
entre leves y graves. En el artículo 42 se expone que las primeras “Son
aquellas acciones u omisiones realizadas por descuidos o desconocimientos
leves, siempre que no alteren o perjudiquen gravemente el normal desarrollo y
desenvolvimiento del servicio público” (Asamblea Nacional Constituyente, 2010, p. )
Estas faltas
inciden, principalmente, en las disposiciones institucionales para fijar un
orden interno, como aquellas relativas al incumplimiento del horario o
ejecución de actividades diversas en la jornada, incumplimiento de directrices,
uso inadecuado de bienes materiales institucionales o hechos similares. Por lo
que, de acuerdo con la LOSEP, se emitirán sanciones de “amonestación verbal,
amonestación escrita o sanción pecuniaria administrativa o multa”. (LOSEP, 2010, p. 25)
Por otra parte,
las graves son aquellas que “contraríen de manera grave el ordenamiento
jurídico o alteraren gravemente el orden institucional”, y entre estas faltas
constan aquellas contempladas como causales de destitución, como la incapacidad
en el desempeño de sus funciones, recepción
de presentes o dádivas, asistir a sus labores bajo influencias del alcohol o
sustancias estupefacientes, realizar actos de acoso o discriminación, entre
otros, que “darán lugar a la imposición de sanciones de suspensión o
destitución, previo el correspondiente sumario administrativo”. (LOSEP, 2010, p. 25)
Según el tipo de
falta, sea esta leve o grave, se puede establecer el tipo de sanción que le
será impuesta al servidor público, atendiendo a su gravedad; la más leve es una
amonestación verbal, lo que
posteriormente será por escrito, contempla sanciones pecuniarias y la
suspensión temporal de sus funciones,
sin derecho a remuneración y, finalmente, la sanción más rigurosa es la
destitución.
El régimen
disciplinario se entrelaza con la responsabilidad disciplinaria en la que es la
autoridad nominadora o su delegado quien debe acreditar en caso de pretender
imponer una sanción, la tipicidad de las acciones u omisiones, la ilicitud y la
culpabilidad. Por consiguiente, la potestad disciplinaria surge para una
cohesión y colaboración interna en la institución, cuyo fin es “velar por el
estricto y cabal cumplimiento del régimen de deberes aplicable al personal de
la administración del Estado, y mantener la disciplina en el marco del
desempeño de las funciones públicas”. (Montero, 2015)
Entre los actos
jurídicos de la administración pública están los actos y resoluciones de la
administración o el acto administrativo que es la manifestación de su voluntad.
Sus elementos, por tanto, serán inicialmente la declaración de la voluntad de
la autoridad competente, que estos sean pertenecientes a asuntos de la
administración pública, con facultad generadora de efectos, que consten de una
motivación, fijada como una garantía constitucional donde su falta es
conducente a la nulidad del acto, entre otras. A ello se añade que referente al
acto se presume su legitimidad, ejecutividad y ejecutoriedad.
El principio de proporcionalidad frente a la potestad sancionadora
estatal
Para
configurar una potestad sancionadora, el legislador recurre a una técnica
normativa mixta, constituida por un binomio de potestades regladas y
discrecionales. Los
principios mayoritariamente son concebidos como aquellos criterios o mandatos
de optimización; específicamente el de proporcionalidad posee como objeto la
obtención de un resultado equitativo, es así como en lo concerniente al régimen
sancionador, la norma disciplinaria y la imposición de la sanción guardan
correspondencia, en mérito de la gravedad de la infracción, particular que ha
sido un mecanismo que debe ser considerado por el órgano legislativo al momento
de configurar la reglamentación de las referidas infracciones, toda vez que con
ello, al momento de su aplicación por la Administración, modula, delimita sus acciones,
y opera como un instrumento destinado al control de la legalidad.
De acuerdo con
Castro & Rodríguez (2019), “es considerado como un criterio universal de
constitucionalidad, ya que fue creado con la máxima expresión de un Estado de
derecho”(p. X), que se reafirma en el modelo de
Estado constitucional de Derechos y Justicia, de lo que se desprende una
protección a los derechos fundamentales de los sujetos pasivos, sean estos
particulares o funcionarios y servidores públicos, pues busca el equilibrio
entre las acciones estatales y los derechos, para establecer un límite al
ámbito estatal.
Por tal
consideración, es indudable que la proporcionalidad es un principio primordial
en el fundamento del constitucionalismo moderno, figurando como una exigencia
para la regulación normativa efectuada por el poder legislativo que, en el caso
ecuatoriano, es la Asamblea Nacional, cuyo desarrollo doctrinal es importante,
en particular en el Derecho Administrativo, porque se ve reforzado por la
posibilidad de ser jurídicamente exigible, a la Administración.
A su vez, la
Convención Americana de Derechos Humanos
Este derecho al debido proceso supone
la facultad de acceder a un proceso jurisdiccional o procedimiento administrativo
justo, por lo que es reconocido en el texto constitucional, en el artículo 76, número 6, y para su eficacia adhiere una serie de garantías
mínimas dentro de las que figura que “La ley establecerá la debida
proporcionalidad entre las infracciones y las sanciones penales,
administrativas o de otra naturaleza” (Asamblea Nacional Constituyente, 2008, p. x).
En materia
sancionatoria administrativa, la proporcionalidad es esencial conforme a lo
señalado en la carta constitucional; así, también en lo referente al derecho
comparado, se destaca el pronunciamiento de la Corte Constitucional de Colombia
en la Sentencia C-721 del 2015, que determina:
Tanto la falta descrita en sentencia o resolución,
como la sanción que se le otorga siempre deben ser las adecuadas, y
estrictamente apegados a la norma ya que estas están conformadas tanto por aquel
cumplimiento de los deberes del cargo para que puedan asegurar los fines y
objetivos del ente estatal, como de aquellos principios de la función pública:
la igualdad, la moralidad, la eficacia, la economía, la celeridad, la
imparcialidad y la publicidad, el principio de proporcionalidad es sumamente
importante. (Corte Constitucional,
2015, p.x).
La proporcionalidad, por tanto, es el principio responsable
de establecer límites de la autonomía sancionatoria del Estado, para evitar los
excesos, por lo que supone el deber de realizar
una apreciación por el órgano legislativo sobre la noción de las sanciones que
se pretenden aplicar a los servidores y funcionarios públicos, al momento de
definir la norma. Un nexo imperioso
es entre el hecho u omisión, la medida sancionatoria a lo que se suma el fin
perseguido por la norma. Por consiguiente, las
sanciones deben poseer un límite, las que no deben perjudicar de manera
significativa al sancionado. Por tal razón, se debe analizar cómo fue concebida
la proporcionalidad de las sanciones destinadas a asegurar la sanción en una
adecuada actuación administrativa (Forero &
Cuellar, 2020, p. 43).
Por otra parte, resulta
necesario que la sanción sea susceptible de un recurso frente a una autoridad o
tribunal dotado de competencia, que le permita ocuparse de todos los
fundamentos de hecho y de derecho pertinentes para resolver la controversia, particular
que puede suscitarse ante la inconformidad de la decisión de la administración,
lo cual nuevamente halla su soporte entre las garantías del debido proceso que
señala “Recurrir el fallo o resolución en todos los procedimientos en los que
se decida sobre sus derechos”. (Asamblea Nacional Constituyente, 2008, p´x)
Ante lo señalado, se debe acentuar el
control que ejerce el principio de proporcionalidad contemplado por el
legislativo referente a las sanciones, en torno al régimen sancionador, con lo que, a su vez,
incita al cumplimiento de los principios de legalidad, en resguardo de la
esfera de derechos del sujeto pasivo.
Los fundamentos del principio de proporcionalidad son los elementos adecuación,
necesidad, y ponderación
Según Fernández (2007), al hablar de los
fundamentos del principio de proporcionalidad de las sanciones en las
resoluciones administrativas disciplinarias existen subprincipios a considerar como
son el de adecuación, necesidad y ponderación (p.354), como condiciones frente
a la potestad sancionadora.
Sin embargo, de
manera previa a contemplar los elementos, consta la relación con el de razonabilidad,
pues hace un llamado al uso de la lógica y del sentido común que debe estar
inmerso en cualquier acto normativo, que es asociado con los mismos criterios
de derechos y justicia, que actúa como un factor justificador, el cual coadyuva
a determinar si una actuación estatal se soporta en la lógica, con lo que su
inserción le da la condición de razonable.
El elemento de la adecuación
“prescribe que las normas reguladoras deben ser idóneas para alcanzar lo que se
busca con su cumplimiento”, (Pérez y Cabrejo, 2021, p´x) por lo que también
es conocido como el de idoneidad, que se configura en base a dos aspectos para
determinar la licitud de la intervención de los procedimientos administrativos,
por lo que inicialmente parte de una medida legislativa, que debe poseer un fin
legítimo y, en segundo lugar, amerita ser apto o conveniente el uso de la
medida para el fin propuesto.
El elemento de
necesidad o subsidiariedad es aquel donde la autoridad escoge o prefiere entre
los medios idóneos; este resulta menos restrictivo frente a los derechos
reconocidos, siendo un punto clave a ser previsto en el desarrollo normativo.
Es decir, abre la posibilidad reconocida positivamente en el ordenamiento
jurídico, de un juicio de comparación entre los medios existentes y el
planteamiento de aquellos alternativos que satisfagan de igual manera la
protección del bien jurídico tutelado, por lo que se impone el mandato de
optimizar las posibilidades fácticas, y se debe elegir el medio que importe un
menor grado de afectación. La ponderación,
por tanto, pretende orientar la definición de las infracciones disciplinarias
al momento de ser reguladas, a efectos de limitar la actuación estatal en su
potestad sancionadora, y mantener los intereses del bien público y, a la vez,
los derechos del administrado.
La garantía
de motivación frente a las decisiones administrativas disciplinarias.
Es necesario que se tome en consideración la concepción de la motivación que debe contener las resoluciones de los procesos, la cual se dará en base al razonamiento lógico desarrollado alrededor de los hechos y de la pretensión, por lo que no solo conlleva a la enunciación de normas jurídicas, sino al fundamento razonable y lógico para que se haya tomado alguna disposición por parte de los juzgadores o autoridades competentes, según el caso (Escobar & Vallejo, 2013).
La motivación es de suma importancia a la hora de emitir medidas disciplinarias para los servidores públicos que hayan incurrido en alguna falta, para ello debe reunir varios requisitos que sirven como garantías que permean el proceso, con el objetivo de que se constituya como justo. Por tal consideración, es necesario mencionar que, al momento de dictar su sentencia o resolución, las autoridades deben hacerlo con una mayor carga argumentativa.
Esta garantía se ve integrada dentro del debido proceso, que impone la tarea a la autoridad pública o judicial a la hora de tomar una decisión, la obligación de sustentar de manera adecuada la resolución sobre los argumentos, razones y pretensiones que fueron expuestos por las partes intervinientes en el proceso de índole administrativo, según Álvarez et al. (2020), contemplándolo como un deber jurídico, por lo que suele referirse a ella como una norma general del procedimiento administrativo y, por otro lado, es de interés de la otra parte, para conocer el fundamento sobre el pronunciamiento, en que su ausencia puede producir indefensión, por lo que dentro de un acto administrativo es un elemento formal y material.
Es un requisito formal al ser una
exigencia de exponer las razones para su decisión, en que se exterioriza la
voluntad de la administración, como una condición de validez; y desde el
contexto material o de fondo es un medio de control del acto, sin que se dé
lugar a apreciaciones genéricas o abstractas, que den paso a apreciaciones
infundadas. Es decir, este permitirá
tanto un control administrativo como jurisdiccional en vía contenciosa
administrativa de su ajuste con el derecho.
Su objetivo no se limita a cumplir un
formalismo, sino permitir la defensa de los derechos de quienes se encuentran inmersos
dentro de un proceso disciplinario, pues los actos que impongan sanciones o
limitaciones deben demostrar el razonamiento claro de la autoridad, resaltando
que este puede ser impugnado. Esta motivación, según lo señalado en el texto
constitucional expone que “ No habrá motivación si en la resolución no se
enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda y no se explica la
pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho “(Asamblea Nacional Constituyente, 2008, p.x),
por lo que requiere el detalle del nexo entre los elementos tanto fácticos como
normativos.
La motivación traslada los criterios
que llevan al órgano administrativo a adoptar una decisión, en que su ausencia,
nuevamente de acuerdo con el mandato constitucional, serán considerados nulos,
suponiendo una sanción a los servidores responsables de esta omisión. La
afectación al deber de motivación se puede presentar desde algunos contextos
como su falta, cuando no se expresa argumentación alguna, para dar sustento a
lo decidido; una defectuosa argumentación que puede ser aparente o
insuficiente. En la aparente, los argumentos esgrimidos no atienden a las
verdaderas consideraciones para tomar la decisión, y la insuficiente, en que la
decisión que impone la sanción disciplinaria atiende a valoraciones que abren
la posibilidad de una conclusión diversa.
Los
fundamentos de la garantía de motivación
La motivación de las sentencias
judiciales y resoluciones administrativas se constituyen en una de las
garantías al debido proceso, orientado, a su vez, a la protección de los derechos
de los supuestos responsables, de aquellos inmersos en un procedimiento
disciplinario objeto de una posible sanción. Por lo que esta motivación “se
basa en fundamentar los actos públicos (…), es una de las garantías de las
personas frente a las decisiones del Estado a través de los funcionarios
públicos que poseen competencias” (Escobar &
Vallejo, 2013, p.15).
Por tal razón, la motivación de las
resoluciones o decisiones de autoridad competente constituye un factor en el
cual se fundamenta el responsable de la decisión, en el cual debe enunciar las
normas o principios en que se haya basado y explicar la pertinencia de su
aplicación a los antecedentes de hecho, la que debe contener compendios basados
en criterios de verdad como de validez. Estos son necesarios para que se pueda
acceder a una verdadera justicia; por tal razón, se debe considerar los supuestos
lógicos de la sentencia o resolución, ya que de la verdad que se presente por
parte de los involucrados, dependerá una decisión en la que se destaque una
validez formal, a manera de un razonamiento totalmente sólido.
Una resolución o sentencia implica un
proceso crítico y complejo, que es valorativo y de voluntades, cuya combinación
de estos elementos, da como resultado los fundamentos para una debida
motivación, es decir, la decisión se enfoca en un criterio de verdad como de
validez (Bedón, 2018, p. 145).
La verdad como
criterio fundamental del juez o autoridad en el proceso o procedimiento se
realiza mediante la elaboración de sus juicios tanto criticos como valorativos;
este se apoya tanto en su experiencia, y sabiduria, y de este modo pueda llegar
a determinar la realidad tanto de los hechos o no, que le han sido comentados y
dados a conocer, asi como el diagnóstico concreto de ellos, siendo esta la
calificación juridica que se basa en el conocimiento puro de las leyes y del
derecho y su enlace con los hechos, sean de acciones u omisiones, para
determinar la responsabilidad o nó del servidor o funcionario público.
Este fundamento de
la motivación como es el criterio de verdad, se basa en afirmaciones que la
autoridad o juzgador hace en su resolución; estas debe ser claras, completas y
legítimas; es por este motivo que la autoridad determinará qué afirmaciones
aportadas por las partes en el procedimiento son verdaderas. (Falcón, 2019). El
problema de la verdad procesal radica en determinar el alcance y la proximidad
exacta con la realidad, para que esta pueda asumirse como tal, por lo que el
fin de la prueba es descubrir la verdad para
alcanzar la justicia.
La motivación debe
contener razonamientos válidos, entre los que se menciona que no debe existir
un número determinado tanto de falencias como errores; se basa en el
razonamiento lógico, el que constituye en las proposiciones secuenciales que se
brindan, soporte para fundamentar la verdad. Es decir, sin estos criterios
tanto de verdad como de validez, no existe una motivación correcta, ya que el
concepto de razonamiento no solo deber ser válido, sino también verdadero, este
ayudará a que se estudie la relación directa entre la motivación y lo que se
juzga.
En la sentencia
1158-17-EP/21, la Corte Constitucional de Ecuador analiza si una sentencia de
casación vulneró el derecho al debido proceso en la garantía de la motivación.
Para ello, la Corte realiza un balance sistemático de la jurisprudencia
constitucional sobre esta garantía y establece varias pautas para examinar
cargos de vulneración. De acuerdo con lo expuesto en dicha
sentencia, se establecen pautas para considerar la motivación, marcando un distanciamiento
con el clásico test de motivación de razonabilidad, lógica y comprensibilidad,
que hace referencia a la necesidad de una motivación que sea suficiente, por lo
que se establece como pauta un criterio rector “Una argumentación jurídica es
suficiente cuando cuenta con una estructura mínimamente completa”(Sentencia No. 1158-17-EP/21 - Caso Garantía de la motivación, 2021) en concordancia con lo señalado en el artículo
76.7.l de la Constitución, la cual fija los mínimos para su estructura, esto es
enunciar dentro de la decisión las normas o principios en los que se fundamenta
y, como segundo punto, la pertinencia con los elementos fácticos, a lo que la
Corte le añade detallar los hechos del caso, previo al componente de la
pertinencia.
Esta argumentación
jurídica, por tanto, para ser suficiente precisa “una
fundamentación normativa suficiente, y una fundamentación fáctica suficiente”(Sentencia No. 1158-17-EP/21 - Caso Garantía de la
motivación, 2021), en que se fija un estandar por parte de la autoridad
competente, relacionado con la suficiencia:
1. señala la rigurosidad que debe tener el juez frente a la
motivación que examina. la cual dependerá del tipo de caso de que se trate;
2. la aplicación de este estándar puede variar dependiendo del
caso concreto;
3. para la determinación de suficiencia de una argumentación
jurídica, se debe considerar el impacto que una motivación deficitaria podría
tener en el ejercicio de esos derechos. (Bustamante-Fajardo, 2022)
Por otro lado, la
Corte evidencia vicios motivacionales entre los que se destacan la incoherencia
frente la contradicción entre las razones de la
decisión, inatinencia que es
considerada cuando las razones de la decisión no se relacionan con el punto en
discusión, la incongruencia si la decisión no
responde a los argumentos relevantes de las partes y, finalmente, la incomprensibilidad por una decisión no es razonablemente inteligible.
La Corte también señala
déficits motivacionales que son incumplimientos del criterio rector. Estas
deficiencias pueden ser de tres tipos puntuales: la inexistencia, en los casos
donde la decisión no cumple con ninguno de los elementos de la estructura
mínimamente completa; la insuficiencia, si la decisión cumple con los elementos
de la estructura mínimamente completa, pero no los desarrolla de manera
suficiente y, por último, la apariencia, frente a una decisión con los elementos
de la estructura mínimamente completa, pero incurre en algún tipo de vicio
motivacional, previamente detallados.
En el caso
concreto, la Corte concluye que la sentencia de casación vulneró la garantía de
la motivación por insuficiencia, pues la sentencia no desarrolla de manera
suficiente, los argumentos relevantes de la accionante, lo que impide que la
accionante pueda impugnar la decisión de manera efectiva. En conclusión, la
sentencia 1158-17-EP/21 establece nuevos parámetros para analizar cargos de
vulneración de la garantía de la motivación, los que son más flexibles que el
test de motivación y permiten a la Corte analizar casos de manera más
casuística
La
aplicación del principio de proporcionalidad y la garantía de motivación en los
procedimientos disciplinarios
Dentro de los procedimientos
disciplinarios se amerita verificar dos momentos claves para el ejercicio de la
potestad sancionadora del estado en materia disciplinaria. Un primer momento
supone la creación de la norma, que estandariza las acciones u omisiones
efectuadas por funcionarios o servidores públicos que puedan ser consideradas
como perjudiciales para el cumplimiento de los deberes públicos. En lo referente a la proporcionalidad, cuando
es creada la norma se precisa verificar el tipo de infracción o responsabilidad
administrativa generada, considerándolo como un limitador en la imposición de
la medida disciplinaria. Castro & Rodríguez (2019), destacan, por otro lado, que el
derecho administrativo disciplinario busca promover el respeto y cumplimiento
de las normas y, con ello, el ajuste al derecho de seguridad jurídica.
Mientras que un segundo momento tras
la sustanciación del procedimiento administrativo disciplinario es la
resolución; al aplicar la motivación como garantía del debido proceso, se pretende
tutelar los derechos de los individuos que se encuentran frente al poder
estatal y que estén involucrados en casos de índole administrativo. En el
contexto disciplinario, la garantía de motivación permite que las sanciones que
puedan llegar a imponerse a los servidores públicos encuentren un exhaustivo
ejercicio de valoración que es exteriorizada al servidor o funcionario, en que
la sanción se encuadra al tipo de infracción cometida, su gravedad, y a los
diversos elementos fácticos y normativos que la rodean, tendientes a
precautelar un bien jurídico; considerando que los casos que contengan una insuficiente
motivación de las resoluciones violentarían las pautas que debe seguir el juez
o autoridad.
Frente a la motivación de un acto
administrativo que imponga una sanción, esta debe ser clara, no será suficiente
el enumerar aquellos actos o antecedentes causales de la acción, o normativa
genérica o dispersa; conforme lo señalado con antelación, amerita ajustes en
función de generar un nexo entre las acciones u omisiones, en este caso del
servidor público con la norma y principios jurídicos, es decir, deben contener
las bases jurídicas de su fundamentación, y poder determinar las razones por
las que se aplican aquellos actos o actuaciones ocurridos, bajo los criterios
de suficiencia de lo normativo y lo fáctico, y el nexo entre ambas.
La
potestad disciplinaria que posee la autoridad administrativa es otorgada a
través de un acto normativo, en este caso puede ser del COA, LOSEP, COFJ, que
les reviste de la facultad de actuar de manera coercitiva ante el cometimiento
de infracciones; el sector público únicamente está habilitado para actuar
conforme a lo que el ordenamiento jurídico le permite, por tanto, la
proporcionalidad para la configuración de la norma, por parte del órgano
legislativo le brinda legitimidad a esta potestad sancionadora.
A lo
anterior se añade que el sector administrativo debe guardar estricto respeto a
la norma objetiva y subjetiva, toda vez que el derecho administrativo
disciplinario, pese a ser una manifestación de la potestad punitiva que tiene
la autoridad; su actuar y sus pronunciamientos deben tener aspectos de
legalidad. (Corte Constitucional del Ecuador,
2015), lo que es una limitante a su propio actuar, que de manera
simultánea brinda resguardo a los administrados.
Por
otro lado, el poder sancionatorio estatal, aplicado sobre los servidores o funcionarios
públicos deberá mantener una debida motivación y afinidad a otros principios
como los de legalidad, en el contexto de la sanción los de tipicidad y
antijuricidad. Para imponer una sanción disciplinaria se considera la
pertinencia de identificar varios presupuestos entre los que se destaca una
evaluación explícita de la falta administrativa que se alude cometió el
servidor o funcionario público, partiendo de la determinación de esta y su
relación con el soporte fáctico, sea este de acción u omisión.
Cuando
las autoridades administrativas imponen sanciones que se ven contenidas en una
resolución, que a su vez se traduce en un acto administrativo, ameritan
enmarcarse en las garantías del debido proceso, destacando el de motivación,
siendo esta una regla general a efectos que el pronunciamiento, a su vez, sea
concebido como justo, con una referencia a los fundamentos que sirvieron de
soporte para identificar una decisión y, por otra parte, una sanción que es
equivalente al cometimiento de la falta perpetrada.
Cabe
mencionar que, al producirse una decisión o resolución administrativa, esta debe
definirse posterior a una amplia motivación con sustento en el ordenamiento
legal sustantivo y procesal previamente definido. Es así como la Corte
Constitucional del Ecuador se ha manifestado con respecto al tema, puesto que integra
las garantías del debido proceso, que a su vez puede sufrir un detrimento si la
exposición de las consideraciones presenta vicios motivacionales como la incoherencia, inatinencia, la
incongruencia o la incomprensibilidad.
Conforme
a los pronunciamientos de la Corte Constitucional, a través de sus sentencias,
han definido una estructura básica de motivación, denominada criterio rector. El reto es que su constatación no se vea
limitada al campo judicial y estos criterios sean insertados en sede
administrativa. La
motivación implica un verdadero ejercicio de análisis configurando una
estructura que contenga el soporte jurídico o normativo, el fáctico y el nexo o
pertinencia entre estos, resaltando que el pronunciamiento de la administración
pública puede ser objeto de su abordaje en sede jurisdiccional, a través de los
Tribunales Contensiosos, Administrativos radicados en diversas provincias, a
nivel nacional.
La
discrecionalidad con la que el juzgador o autoridad competente debe imponer las
sanciones es importante ya que esta es considerada como la facultad que el
ordenamiento jurídico le otorga para adoptar decisiones que contengan varias
soluciones válidas y legítimas, en las que se opta por una de ellas. Por tanto, en el supuesto de imponer una sanción a un funcionario o servidor público, se
considera la motivación, como un estándar mínimo en el ejercicio del Ius Punendi
estatal en materia disciplinaria, que debería ser ampliamente abordada en sede
administrativa y judicial.
Conclusiones
La potestad sancionadora estatal es
una prerrogativa de la Administración pública para imponer sanciones frente a incumplimientos
de los deberes y responsabilidades de los administrados, en materia
disciplinaria; en lo concerniente al sector público, es imperante para ser
considerado legítimo su uso dos momentos claves, tanto en su inicio con la
definición de infracciones soportadas en el principio de proporcionalidad, como
al momento de la aplicación de esta norma que concluye con la expresión de la
voluntad de la administración pública, expuesta a través de la resolución y
emanación del acto administrativo que debe contener como elemento fundamental
la motivación.
Dentro de los procedimientos
disciplinarios, uno de los derechos a destacar es el debido proceso, en los que
en la conclusión de su sustanciación emana la voluntad de la administración
pública, en este caso, con la configuración de la resolución en que se
determina el cometimiento o no de una falta previamente tipificada, debiendo
ser la sanción impuesta proporcional a la infracción perpetrada. Por lo que en
este acto administrativo es imperioso que se revista de los elementos inherentes
como son el objeto, voluntad, procedimiento, competencia y motivación, toda vez
que genera efectos de índole jurídico hacia el administrado, que en el caso
objeto de estudio corresponde a un servidor o funcionario público.
El derecho disciplinario
administrativo se convierte en una herramienta para realizar el control del
cumplimiento del deber funcional establecido para cada funcionario o servidor público;
por tal razón, las autoridades administrativas en sus
resoluciones plasmarán la debida y suficiente motivación. Este criterio rector
de la suficiencia plantea una estructura base, haciendo referencia al
planteamiento normativo o con enfoque a principios amplio, el soporte relatado
de lo fáctico de similar manera extenso y, por último, la pertinencia de estos.
Se enfatiza en que la rigurosidad de la argumentación jurídica no puede ser
percibida de forma genérica, sino que dependerá del caso y temática que
atienda, y la medida de su impacto hacia los derechos del administrado.
La legitimidad de la potestad
sancionadora se ve identificada, únicamente, cuando la norma al momento de
establecer acciones y omisiones y enlazarlas con una sanción, hallan su soporte
en el principio de proporcionalidad, para evitar una desmedida actuación
estatal al tipificarlas. Mientras que, en las resoluciones administrativas que
es la fase final de su ejercicio, es la garantía de motivación que brinda esta
característica de legítimo, únicamente si esta es expuesta bajo el criterio
rector desde una argumentación exhaustiva y suficiente, por lo que debe evitar
incurrir en vicios o deficits motivacionales,
para que la voluntad de la administración sea percibida como justa, y no
amerite ser objeto de algún tipo de impugnación incluso en sede
jurisdiccional, resaltando que en este
último caso, su falta desemboca en nulidad.
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