Original
Recibido: 08/02/2022 │
Aceptado: 12/06/2022
Gobernanza
de los Recursos Hídricos en la cuenca del río Vinces (Ecuador) (Original).
Authority of Water
Resources in the Vinces River Basin (Ecuador) (Original).
Jose Luis Muñoz Marcillo. [jsmunoz@uteq.edu.ec] 
.
Ingeniero Forestal. Ph. D. en Geografía. Profesor
Titular. Universidad Técnica Estatal de Quevedo. Quevedo. Ecuador.
Resumen
La cuenca del Río Vinces presenta una alta aptitud
agrícola. Este factor ha permitido el desarrollo intensivo de cultivos
agrícolas que aportan una cantidad importante de divisas para el país pero que
también ejercen una fuerte presión sobre el recurso hídrico para su riego y que
han desplazado importante vegetación nativa. En este contexto es necesario
ejercer una gobernanza de forma tal que garantice el manejo y desarrollo
territorial de la cuenca. El presente trabajo tiene por objetivo identificar
los problemas de gobernanza relacionados con el uso agrícola del suelo y la
demanda de agua para riego de los cultivos en la cuenca del río Vinces. La
presente investigación conllevó el análisis de la situación actual de la
administración general de las cuencas hídricas en Ecuador y de manera especial
de esta importante cuenca del centro del país, el análisis de los marcos
conceptuales de gobernanza y la recopilación de geoinformación digital con su
posterior procesamiento en Sistemas de Información Geográfica, la tabulación de
información estadística oficial y verificación en terreno del manejo de los
cultivos agrícolas. Las principales coberturas agrícolas de banano, cacao y
palma aceitera de la cuenca en estudio ejercen por la actividad de riego
durante el largo periodo de estiaje de verano, gran presión por el espacio y el
agua de la cuenca, mientras que las cifras que recoge las concesiones
históricas de agua para riego de la cuenca por parte de la autoridad ambiental
no reflejan el verdadero volumen empleado por el sector agrícola.
Palabras claves: cuenca; riego; cultivos agrícolas; gobernanza;
sig
Abstract
The Vinces River basin has
a high agricultural aptitude. This factor has allowed the intensive development
of agricultural crops that contribute a significant amount of foreign currency
to the country but that also exert strong pressure on water resources for
irrigation and that have displaced important native vegetation. In this
context, it is necessary to exercise authority in such a way as to guarantee
the management and territorial development of the basin. This paper aims at
identifying dominance problems related to agricultural land use and water
demand for crop irrigation in the Vinces river basin. The present investigation
entailed the analysis of the current situation of the general administration of
the water basins in Ecuador and especially of this important basin in the
center of the country, the analysis of the conceptual frameworks of governance
and the compilation of digital geo-information with its subsequent processing
in Geographic Information Systems, the tabulation of official statistical
information and field verification of the management of agricultural crops.The
main agricultural coverage of banana, cocoa and oil palm in the basin under
study exert, due to the irrigation activity during the long period of summer
drought, great pressure for space and water in the basin, while the figures
collected by the historical concessions of water for irrigation of the basin by
the environmental authority do not reflect the true volume used by the
agricultural sector.
Keywords: basin; irrigation; agricultural crops; authority;
g.i.s.
Introducción
La región de Latinoamérica y el
Caribe tienen que replantearse la gobernanza de los recursos naturales a fin de
convertir los sectores primarios y extractivos en plataformas para alcanzar el
cambio estructural con inclusión social, pudiendo incluirlo como epicentro en
la agenda de políticas públicas durante las próximas décadas. El agua tiene un
lugar preponderante en el núcleo de las disputas, estas presentan connotaciones
culturales, históricas, territoriales, sociales, políticas, económicas y
distributivas que son clave para su comprensión y resolución y determinan la
necesidad de enfoques interdisciplinarios.
En una primera aproximación, la
gobernanza es una forma de gobernar, o sea un proceso, que favorece las
interacciones Estado-sociedad. Como es sabido, el espacio estatal no es su
único campo de aplicación o de significación. De modo general la noción de
gobernanza designa el conjunto de los procedimientos institucionales, de
lasrelaciones de poder y de los modos de gestión públicos o privados, formales
e informales, que regulan la acción de los organismos políticos (Mazurek et al., 2009).La gobernanza se define coma el proceso de interacción entre actores
estratégicos, con una clave más sociológica y política por el juego de las
instituciones y de las organizaciones, de acuerdo a Leca
(1996), es “la interacción de una pluralidad de actores
gobernantes quienes no son todos estatales ni aun
públicos”, siendo los criterios de la buena gobernanza la transparencia,
participación y rendición de cuentas, de esta manera se abre la posibilidad de
realizar transacciones en un entorno donde las reglas colectivas son
elaboradas, decididas, legitimadas, implementadas y controladas por estos
actores.En Ecuador se evidencia la
existencia de organizaciones públicas autárquicas, con escaso grado de
coordinación de acciones entre sí y nula coordinación con los actores privados
y de la sociedad civil. Municipios, universidades, gremios, consejo provincial,
empresa privada, direcciones ministeriales, actúan sin buscar articulaciones
con los otros actores, 1o que genera ineficiencia y duplicidad de esfuerzos. De
ahí que es clave el fortalecimiento del nivel intermedio de gobierno, a fin de
que las políticas y los proyectos de desarrollo no queden en iniciativas
aisladas y/o en documentos que no se ejecutan.
Mediante Acuerdo
Ministerial 66/2010,Secretaría Nacional del Agua (2010)
se establece que la gestión integrada de los recursos hídricos se ejercerá de
manera descentralizada por demarcaciones hidrográficas, cuencas o subcuencas, a
través de los organismos de gestión de los recursos hídricos por cuenca
hidrográfica y su respectiva autoridad, que serán establecidos por el Secretario
Nacional del Agua (SENAGUA) y sus funciones, atribuciones y competencias serán
establecidas en el reglamento orgánico funcional de la entidad.
La
población mundial ejerce gran presión sobre los suelos para satisfacer sus
necesidades de alimento mediante su uso intensivo que, junto con las malas
prácticas de manejo como la labranza intensiva, monocultivo, aplicación
indiscriminada de agroquímicos, entre otros (Vera et
al., 2020). El aprovechamiento del suelo es la mayor fuente de riquezas
de cualquier país en el mundo, siendo de importancia para la humanidad por la
obtención de productos de calidad y cantidad que delimitan la productividad y
sustentabilidad de los sistemas de producción Mbaca y González (2021). El planeta ha sido afectado por los desastres
naturales causados por la degradación ambiental y el cambio climático, además
de las crisis políticas y económicas, arrastrándolo a una crisis alimentaria
global que afecta especialmente a los subdesarrollados o en vías de desarrollo,
(Arap M. et al., 2020). A diferencia de lo que
ocurrió durante la mayor parte de la historia de la agricultura, la producción
bajo riego llega a tener ahora una importancia inusitada y trascendental,
genera nada menos que el 40 % de los alimentos que se consumen en todos los
pueblos del mundo, pese a que el área regada solo representa la quinta parte
del área total (Gaybor, 2008).
Materiales y métodos
Área
de estudio
La
cuenca del río Vinces se ubica desde el sector nor-oriental al centro de la
cuenca del río Guayas, extendiéndose por 4.268 km2, toma su nombre
del río que la atraviesa en sentido norte - sur, (Figura 1).
a
Figura
1. a) Demarcación Hidrográfica del Guayas y b) cuenca del río Vinces.
Administrativamente
la cuenca incluye a las provincias de Santo Domingo de los Tsáchilas, Cotopaxi
y Los Ríos, presenta un uso del suelo eminentemente agrícola con presencia de
cultivos tropicales y subtropicales de exportación como abacá, arroz, banano,
café, cacao, maíz, palma aceitera entreotros.
El análisis de la problemática de
la gobernanza del recurso hídrico de la cuencaserá abordado analizando la
normativa vigente existente en el Ecuador, seguidamente se definirá el marco
conceptual de gobernanza aplicadaal manejo de la cuenca del río Vinces.Para
explicitar la distancia entre el marco normativo, el discurso y la práctica
desde una perspectiva crítica se contrastará la utopía del discurso con lo que
ocurre en la realidad para avanzar sobre una propuesta superadora. Para
realizar la caracterización física–natural y de la cuenca del río Vinces se
empleó información cartográfica básica y temática a escala 1:100.000, 1:50.000
y 1:25.000 provista por el Instituto Geográfico Militar (IGM), Instituto
Espacial Ecuatoriano (IEE), Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) y
Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAGAP).
El uso actual del suelo del área de estudio se la realizará a partir del
proyecto del MAGAP (2015), toda la información
cartográfica antes mencionada se trabajará en el programa de Sistemas de
Información Geográfica (SIG) ArcGIS Desktop 10.4.1. La estimación de la demanda
de agua para riego por parte de los principales cultivos agrícolas de la cuenca
se realizará a partir del análisis de las concesiones otorgadas a los usuarios
de la cuenca por parte de la Secretaría del Agua (SENAGUA) en las últimas
décadas. Se tomarán también datos del Plan Hidráulico Regional de la
Demarcación Hidrográfica Guayas CISPDR (2016) correspondientes a la oferta y demanda
hídrica para riego de cultivos agrícolas de la cuenca en estudio, datos que se
analizarán en forma conjunta con la superficie de los principales cultivos agrícolas
de la cuenca del río Vinces, MAGAP (2015) considerando los requerimientos de
riego por ha/año sobre todo en la época de verano, lo cual demandó de una comprobación
amplia en terreno.
Análisis
y discusión de los resultados
Los conflictos
acaecidos dentro de la gestión de los recursos hídrico dentro de una cuenca
hidrográfica en todo el mundo permitieron proponer dos enfoques en relación con
el concepto de gobernanza (Fig. 2).
Figura 2. Dos
enfoques de la gobernanza
Fuente: Elaboración propia en base a Bustamante (2005)“Gobernanza
– Gobernabilidad y Agua de los Andes”
El análisis de la normativa para el
manejo de cuencas en Ecuador ameritó la aplicación del esquema de Kelsen,Reyes (2013).Este esquema se basa en la jerarquía de
las normas jurídicas según lo establece la Constitución de 2018 seguidos de los
diferentes cuerpos legales aplicables al tema de la gestión de cuencas
hidrográficas en Ecuador (Figura 3).
Figura
3. Pirámide de Kelsen del marco legal
aplicable en Ecuador.
Dentro de las normas jurídicas
vigentes en Ecuador la que destaca por su relación con el uso agrícola de la
cuenca del río Vinces es el Acuerdo Ministerial No.316 del 16 de abril del año
2004 que incluye la Codificación de la Ley para Estimular y Controlar la
Producción y Comercialización del Banano, Plátano (Barraganete) y otras
musáceas afines destinadas a la exportación, al respecto el Capítulo V en sus
Disposiciones Generales en el Artículo 25 señala: “Queda prohibido realizar
nuevas siembras de banano. Su transgresión dará motivo a la aplicación de la
sanción contemplada en la Ley Reformatoria a la Ley para Estimular y Controlar
la Producción y Comercialización del Banano, Plátano (barraganete) y otras
musáseas afines destinadas a la exportación.Este acuerdo hace referencia a que
las plantaciones de banano calificadas como orgánicas, sembradas hasta la fecha
de expedición del presente reglamento, serán inscritas con la superficie
sembrada hasta la fecha y no serán motivo de sanción alguna.El GAD (Gobierno
Autónomo Descentralizado) Municipal del cantón Valencia cuya jurisdicción se
encuentra totalmente dentro de la cuenca del rio Vinces destaca del resto de
los GAD cantonales de la cuenca por tener en vigencia la reforma a la ordenanza
que declara la protección y manejo de las cuencas y microcuencas hidrográficas
del cantón valencia de manera que en el sector rural se declara zona de
protección o franja de protección y no se permite ningún tipo de construcción
de acuerdo la siguiente categoría: Ríos
30 metros; Esteros de caudal en invierno y verano 15 metros; Esteros de caudal
solo en invierno 10 metros; Estero de caudal mediano 9 metros; Estero de poco
caudal 6 metros; Arroyo naciente (riachuelo) 3 metros; Quebradas 10 metros; Vertiente
sumidero grande 50 metros de diámetro a la redonda; Vertientes sumidero pequeño
(ojo de agua) 25 metros de diámetro a la redonda; Lagunas y lagos 10 metros
desde su ribera.De acuerdo al Plan Provincial de Riego y Drenaje, GPLR (2016) los marcos legales ratifican a la
Secretaria del Agua, como la autoridad única de los Recursos Hídricos del país,
a través de sus agencias EPA y ARCA, mientras que el Ministerio de Agricultura,
Ganadería, Acuacultura y Pesca (MAGAP), a través de la Subsecretaria de Riego y
Drenaje (SRD), es designado como responsable a nivel nacional del uso de
Recursos Hídricos en Riego y Drenaje, orientados al riego parcelario a nivel
nacional, fomento productivo y soberanía alimentaria, de igual forma el MAE
asume la responsabilidad de dirigir la normatividad ambiental, y frente a
emergencias, asumirá el liderazgo la Secretaría General de Riesgos. En el
actual esquema de actores políticos vinculados con el manejo de las cuencas
hidrográficas desde el punto de vista del uso del recurso hídrico en la cuenca
del río Vinces de manera directa tienen injerencia instituciones como el MAE,
MAGAP, los GAD provinciales y los GAD cantonales, sin embargo, en lo referente
al manejo del uso agrícola del suelo de la cuenca del río Vinces (Figura 4a y 4b)
no existe al momento una institución que se encargue completamente de este
aspecto.
Figura 4. Actores con
capacidad de acción en el manejo de las cuencas hidrológicas en el Ecuador: a)
Responsabilidades de las distintas agencias a nivel nacional, en relación al
riego y drenaje. b) Competencias de Riego y Drenaje a nivel provincial.
Fuente: PPRD, 2016
En
Ecuador, al menos 18 de los 22 Gobiernos Autónomos Provinciales GAD
provinciales tienen planes de desarrollo provincial a diferente nivel que en su
mayoría no se han implementado, siendo necesario para su ejecución el
fortalecimiento de las capacidades institucionales de los territorios e
impulsar de manera decidida la descentralización y la reforma del Estado.Para
que el Gobiernos Autónomo Provincial de Los Ríos, GPDLR pueda aplicar una
eficiente gobernanza sobre el uso agrícola del suelo en la cuenca del rio
Vinces es necesario potenciar a este gobierno intermedio, para tal efecto el
CONCOPE que es la organización política representativa responsable de impulsar
el desarrollo de la provincia, a través de la formulación de políticas
públicas, la gestión del territorio, la construcción de gobernabilidad entre
actores y niveles de gobierno, el fomento del Desarrollo Económico y el
Desarrollo Humano Sostenible, esta imagen objetivo del CONCOPE en la práctica
no se cumple por ello la solución es impulsar ciertos procesos estratégicos que
apoyen la aprobación de una nueva Ley de Régimen Provincial; asumir,
progresivamente, nuevos roles y competencias a través del proceso de
descentralización; el fortalecimiento institucional; y, avanzar en el desafío
de una nueva estructura del Estado, sobre la base de un modelo de gestión
pública descentralizado.
El suelo
de la cuenca del río Vinces mayormente es de aptitud agrícola, concentrando un
área de 127.345,70 hade cultivos agrícolas
(Figura 5 y Tabla 1) en donde prevalecen los monocultivos intensivos demandantes
de riego como banano, cacao y palma aceitera. El cultivo de maíz amarillo durocon
la mayor superficie cultivada es invernal.
Figura 5. Uso
agrícola de la cuenca del río Vinces (MAGAP, 2014).
Fuente: Elaboración
propia.
Tabla 1. Superficie por cultivos agrícolas de la cuenca del río
Vinces. Fuente: Elaboración propia
Demanda
de agua para riego
El cultivo de banano en el largo
período de verano de ocho meses precisa de un promedio de 26 litros de agua
diarios por planta para mantener su productividad, considerando que una
hectárea contiene 1500 plantas, el volumen de agua que una hectárea requeriría
en un mes seria de11'458,560 de m3. En el caso de del cultivo de
cacao con una densidad de plantación de 1000 plantas por ha, su consumo de agua
esun 40% menos de agua por hectárea que la demandada por el banano y en el caso
de la palma aceitera con una densidad de 170 plantas por ha, su consuma de agua
es 50% menos que la cantidad de agua que demanda por ha el cultivo de banano.
El volumen de agua para riego de
cultivos agrícolas, para la cuenca del río Vinces corresponde a 573,06 hm3
según CISPDR (2016), (Fig. 5). Este volumen
fue distribuido de acuerdo con los cultivos agrícolas existentes en la cuenca
del río Vinces (Fig. 6).
Figura 5. Distribución
de 573,06 Hm3 agua para cultivos Figura 6. Distribución de cultivos agrícolas en riego agrícolas en
cuenca del río Vinces.127.345,70
ha. de cuenca
del río Vinces (MAGAP, 2014).
La Secretaría Nacional el Agua
(SENAGUA) ha otorgado concesiones de agua para riego en el período comprendido
entre los años 1980 – 2018 para la cuenca del río Vinces de acuerdo con lo
indicado en la figura 7.
Figura 7. Concesiones de agua (l/seg) para riego de cultivos agrícolas
en cuenca del río Vinces, período 1980 - 2018.
En la figura 7, se observa una importante
variación interanual de las concesiones de agua por parte de la Secretaría Nacional
del Agua debido a que en el período comprendido entre los años 1991 y 2011 no
hubo mayor control para los usuarios agrícolas por la dificultad que le
significaba esta labor a los órganos de control de carácter centralizado,
propiciándose que de manera clandestina se abusara del recurso hídrico para el
riego agrícola. A partir del 2008, luego que por decreto ejecutivo 1088 se creó
la Secretaría Nacional del Agua (SENAGUA), esta situación cambió gracias a la
puesta en funcionamiento de la oficina de atención al cliente de Quevedo. El río Vinces en la zona central de la cuenca de acuerdo
con datos de la estación hidrológica Quevedopresenta variaciones de caudales
que guardan relación con el periodo de invierno y verano, como se puede
apreciar en la Figura8, en donde el caudal promedio de los años 2000 – 2012
para los meses de enero – abril correspondientes a los meses de invierno es de
500 m3/seg mientras que para los meses de estiaje comprendidos entre mayo –
diciembre es de 66 m3/seg.
Figura 8.
Caudales promedios (m3/seg.) Figura 9.
Precipitación promedios (mm)
período
2000-2012 en estación Quevedo. años 2007-2016 en río Quevedo
Fuente:
Elaborado propia en base a (INAMHI, 2019)
El régimen de
precipitación en la cuenca del río Vinces se distribuye de acuerdo a las
estacionesclimáticas de invierno con cuatro meses de duración y de verano con
una duración de ocho meses. En la figura 10 se puede apreciar que la
precipitación promedio de invierno en el período comprendido entre los años
2007 – 2016 es de 422 mm por mientras que en verano la precipitación es de 75
mm.
Consideraciones para la
gobernanza del recurso hídrico de la cuenca del río Vinces
Para lograr reducir la distancia
entre el marco normativo existente en el discurso del manejo de la cuenca del
río Vinces y la práctica desde una perspectiva crítica se ha creído necesario
desarrollar una propuesta superadora, la misma que se presenta a continuación
1.
SENAGUA debería
realizar una gestión holística entre las instituciones del estado para
desarrollar un Proyecto de Ley que acoja temas como los modelos de gestión del
agua, la institucionalidad para el riego y para el agua de consumo humano, la
contaminación, los páramos y humedales, la atención a territorios de extrema
sequía o inundación, entrelazándolos con mecanismos reales de participación
colectiva.
2.
Elaboración de una
Política Hídrica Nacional liderada por la SENAGUA, que se apoye en la
construcción participativa de planes hídricos locales, que permitan una mejor
articulación de entidades como el MAGAP, MAE, MIDUVI, SNGR, los Gobiernos
Autónomos Descentralizados (GAD’s), AME, CONGOPE, CONAGOPARE y las juntas de
agua, juntas de regantes, pueblos, nacionalidades y otras organizaciones.
3.
Se observó que no hay
integralidad ni integridad en la gestión de las cuencas hidrográficas por lo
que se recomienda que se haga efectiva una verdadera integración mediante la
Gestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH) acompañada de una coordinación de
acciones mediante la Gobernanza de las cuencas hidrográficas que favorezcan
procesos y espacios de participación Solanes&Andrei (2005)de
los actores de la cuenca tanto en los niveles horizontales y verticales.
4.
Conformar los Consejos
de cuencas, con autonomía y roles claros de las instituciones públicas
desconcentradas y de los GAD, con participación de organizaciones sociales y de
usuarios de agua y con acompañamiento técnico. Estos Consejos tendrán la
función de construir los planes hídricos locales, así como monitorear su
ejecución y evaluar su cumplimiento.
Conclusiones
Se
ha tratado de ejemplificar solo un aspecto conflictivo de la gobernanza como
parte de un esquema de análisis mayor que se está desarrollando y que abarcara
una amplia gama de relaciones a considerar en la búsqueda de una gobernanza
equilibrada que asegure una gobernabilidad respetuosa de los recursos comunes.
Incluyendo estos en el contexto del desarrollo territorial interpretado como un
proceso dinámico y complejo, donde pueden identificarse tres tipos de esferas
de acción, con lógicas diferentes constituyendo campos específicos. De sus
diferentes formas de interacción surgen diferentes formas de gobernanza
aplicables a situaciones de desarrollo específicas (Bustos,
2014).
El
estudio de la gobernanza de los recursos hídricos de la cuenca del río Vinces
demostró que existe una alta demanda de agua para riego agrícola de importantes
monocultivos cuya mayor tasa de productividad coincide con los ocho meses de
duración del verano del país, por lo que la presión sobre los cursos hídricos
superficiales es muy importante poniendo en un escenario de déficit critico en
un futuro cercano. Se pudo evidenciar además falencias en la actual gestión de
las cuencas hidrográficas del Ecuador, siendo necesario aplicar modelos de
gobernanza integrados para lograr un manejo sostenible de las cuencas
hidrográficas.
En la actualidad los marcos legales
vigentes en Ecuador ratifican a la Secretaria Nacional del Agua como la autoridad
única de los Recursos Hídricos del país, mientras que los Gobiernos Autónomos
Descentralizados Provinciales, GADP reciben el encargo social de las
competencias en la planificación, construcción, operación, mantenimiento y
rehabilitación de los sistemas de riego y drenaje, a nivel provincial sin tener
ninguna competencia sobre el manejo del uso del suelo en las cuencas como es el
caso de la cuenca del río Vinces.
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